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Quando a exceção vira regra: a liminar monocrática no controle abstrato do STF
Em 17 de julho de 2013, em pleno recesso judiciário, o ministro Joaquim Barbosa, então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), deferiu liminar monocrática suspendendo os efeitos da Emenda Constitucional 73, aprovada em dois turnos por maioria absoluta no Congresso.
A decisão invocou o art. 10 da Lei 9.868/1999, que autoriza monocrática presidencial no recesso, sujeita a referendo do plenário. Treze anos depois, esse referendo nunca ocorreu. A emenda segue formalmente suspensa por decisão individual de um ministro que há muito não integra a Corte.
O episódio condensa um problema que o caso da Lei da Dosimetria (15.402/2026) atualizou. Conrado Hübner Mendes há muito tempo ensina que votar e deliberar são operações diferentes. A votação agrega preferências; a deliberação as constrói argumentativamente, em conversação entre iguais. Quando a colegialidade é convocada apenas para confirmar o que já foi individualmente decidido, a Corte conserva a forma colegiada mas perde o que justifica a colegialidade[1].
No último dia 9 de maio, um dia após a promulgação da Lei 15.402/2026, o ministro Alexandre de Moraes, relator das ADIs 7966 e 7967, suspendeu a aplicação da nova norma às oito execuções penais do 8 de janeiro sob sua relatoria, com fundamento no art. 493 do CPC, após adotar o rito do art. 10 da Lei 9.868/1999[2].
Não houve concessão formal de cautelar com efeitos erga omnes, nem incidência do referendo previsto na Emenda Regimental 58/2022. A lei segue vigente, mas sua aplicação ficou condicionada à definição plenária — efeito assimilável ao de uma cautelar, sem acionar o controle colegiado da ER 58/2022. O paralelo entre os dois episódios não é de identidade de circunstâncias: é de continuidade de arquitetura.
O regime das cautelares em controle abstrato é regulado por três camadas que deveriam convergir. O art. 97 da Constituição instituiu a cláusula de reserva de plenário. O art. 10 da Lei 9.868/1999 restringe ao recesso a decisão individual no controle abstrato de constitucionalidade, atribuindo-a ao presidente do tribunal. O Regimento Interno, no art. 21, V, confere ao relator poder de determinar cautelares ad referendum em urgência. A tensão é estrutural: a lei ordinária restringe; o regimento estende. Essa expansão foi chancelada pelo próprio tribunal na ADI-MC 4.638. É mutação não declarada: o texto da lei permanece, o sentido se altera no tempo.
O ministro Flávio Dino, em artigo publicado na Carta Capital[3], apresentou a defesa mais articulada do modelo: em 2025, dos 16.736 agravos internos julgados pela Corte, somente 554 alteraram a decisão do relator — taxa de manutenção próxima a 97%.
O dado é verificável, mas captura apenas as decisões monocráticas recorridas ao colegiado. Diz pouco sobre as decisões que nunca foram pautadas para referendo, por inércia, exaustão do objeto ou ausência de incentivo recursal — universo do qual a liminar de Joaquim Barbosa contra a EC 73, há 13 anos sem retorno ao plenário, é exemplo extremo.
O art. 10 da Lei 9.868/1999 e o art. 97 da Constituição não regulam a revisão recursal de monocráticas, mas garantem que o controle abstrato seja, de origem, colegiado. Miguel Gualano de Godoy[4], em resposta ao ministro Dino, insiste: o problema não está em decidir sozinho em urgência extrema, mas em normalizar o excepcional como prática permanente.
Há uma camada substantiva que o argumento procedimental não esgota. Quando a decisão monocrática modula normas que envolvem direitos fundamentais de minorias, o déficit deliberativo deixa de ser técnico e torna-se materialmente constitucional. A ADPF 709 (Yanomami e Munduruku) e a ADC 87 (Marco Temporal) são paradigmáticas: decisões estruturantes tomadas individualmente, sem deliberação colegiada substantiva sobre direitos cujos titulares não têm maioria política para influenciar a decisão. A democracia deliberativa constitucional não admite que o controle dos direitos das minorias seja, ele próprio, decidido por concentração individual.
A afirmação de que o STF pratica modelo sem equivalente direto nas democracias constitucionais contemporâneas resiste ao confronto empírico. Sistemas que não conhecem controle abstrato (EUA, Argentina, Japão, Índia) não enfrentam o problema na mesma arquitetura.
Sistemas que vedam ou restringem expressamente a suspensão com efeitos gerais (França, Peru, México) o resolvem por proibição. Sistemas que a admitem com quórum colegiado mínimo (Alemanha, Colômbia, Equador, Itália, Áustria, África do Sul, Coreia do Sul) o disciplinam por arquitetura.
Dentre as 15 jurisdições examinadas, o Brasil é o único caso em que um ministro pode suspender norma com efeitos gerais em controle abstrato. A PEC 8/2021, aprovada pelo Senado em 2023 e admitida pela CCJ da Câmara em 2024, propõe a via da proibição, mas segue paralisada.
A Emenda Regimental 58/2022 representa avanço institucional no âmbito do STF, mas corrigiu o depois sem alterar o antes: preservou a concessão monocrática inicial em qualquer urgência e transferiu para momento posterior o ônus de reconstruir a colegialidade. O caso da Lei da Dosimetria demonstra que mesmo essa reforma pode ser contornada por escolhas de rito e criatividade judicial.
O direito comparado mostra que há caminho que não exige reforma constitucional: criação, por emenda regimental, de câmara de urgência de três ministros, com quórum de unanimidade, para concessão de liminares em controle abstrato fora do recesso. O modelo opera no Tribunal Constitucional alemão há décadas. O que se altera é o momento da colegialidade: em vez de decisão individual seguida de ratificação, deliberação mínima antes da concessão. A colegialidade volta a ser condição antecedente, não etapa confirmatória.
Numa democracia constitucional em que todas e todos se tornaram intérpretes da Constituição[5], decidir sobre a Constituição é, antes de votar, deliberar em conversação entre iguais. A colegialidade adiada é, frequentemente, deliberação subtraída. E deliberação subtraída no controle abstrato é controle abstrato suspenso e individual.
Devemos levar a sério a Constituição que instituiu a colegialidade como condição da declaração de inconstitucionalidade, a lei ordinária que restringiu a decisão monocrática ao recesso e a literatura constitucional contemporânea, de Nino a Gargarella, de Hübner Mendes a Godoy, que sustenta que a democracia deliberativa exige, antes do voto, conversação entre iguais.
A crítica baseada em argumentos e evidências é a primeira demonstração de respeito e apreço às instituições, porque é por ela que a autoridade institucional se reconstrói discursivamente, que a Constituição mantém sua força normativa e que a sociedade exerce sua função no controle democrático do poder.
O contraste decisivo está entre uma jurisdição constitucional que compreende a colegialidade como etapa de confirmação e uma que a trata como elemento constitutivo da legitimidade da decisão. Ao escrever a história do tempo presente no futuro, que análise farão os cronistas do volume de cautelares monocráticas no controle abstrato de constitucionalidade, que tem no plenário do Supremo Tribunal Federal seu único juiz natural?
[1]Conrado Hübner Mendes, Constitutional Courts and Deliberative Democracy (Oxford University Press, 2013).
[2]https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/relator-suspende-aplicacao-da-lei-da-dosimetria-a-execucoes-penais-no-stf/
[3]Flávio Dino, “O poder individual no Supremo Tribunal Federal”, CartaCapital, 11 mai. 2026.
[4]Miguel Gualano de Godoy, STF e Processo Constitucional (Arraes, 2021).
[5]Peter Häberle, Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição (trad. Gilmar F. Mendes, Sergio Antonio Fabris, 1997).
