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ABBT aciona STF para barrar novas regras do PAT impostas às operadoras de VA e VR
A Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT) protocolou no Supremo Tribunal Federal (STF) a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7962 em que requer a derrubada de dispositivos do Decreto 12.712/2025, publicado pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em novembro do ano passado, que impõe novas regras às operadoras de vale-alimentação (VA) e vale-refeição (VR) no país sob o âmbito do Programa de Alimentação ao Trabalhador (PAT).
Ao Supremo, a associação defende que o decreto extrapolou os limites do poder regulamentar, bem como violou os princípios constitucionais de reserva de lei, da livre iniciativa, da proporcionalidade e da razoabilidade. O caso foi distribuído à ministra Cármen Lúcia. Em nota ao JOTA, a Advocacia-Geral da União (AGU) disse que se manifestará oportunamente no processo.
Em entrevista exclusiva concedida ao JOTA em abril, José Eduardo Cardozo, advogado da ABBT e ex-ministro da Justiça do governo Dilma Rousseff, já havia sinalizado que a associação estudava a proposição de uma ação própria para questionar as alterações ao PAT previstas no decreto do governo. Antes da ação da ABBT, o PAT já havia sido alvo de litígio por parte de algumas empresas. À época da conversa, Cardozo disse ainda esperar por uma interlocução por parte do Executivo, embora considerasse que a judicialização em torno do programa de alimentação seria “inevitável”.
Em linhas gerais, a norma questionada pela ABBT introduz novas diretrizes que visam aumentar a concorrência e reduzir custos para estabelecimentos como restaurantes e supermercados, e dispõe de prazos, que já estão próximos, que as empresas responsáveis pelo benefício devem cumprir, inclusive em relação aos contratos já firmados.
No próximo domingo (10/5), por exemplo, já vence o prazo para a abertura dos arranjos de pagamento das empresas que atendem a mais de 500 mil trabalhadores, um dos principais questionamentos elencados pela ABBT na ação protocolada ao Supremo. A partir desta data, é oficialmente iniciada a transição para que os cartões passem a ser aceitos em diferentes maquininhas.
Já em novembro deste ano ocorre o prazo final para que a interoperabilidade, a exigência de compartilhamento da rede credenciada entre as operadoras, esteja funcionando plenamente. Nesta data limite, a previsão é de que o sistema esteja completamente integrado, com as operadoras dos vales compartilhando suas redes credenciadas e assegurando que qualquer cartão do PAT seja aceito em qualquer maquininha do país.
O impacto afeta principalmente as grandes empresas tradicionais do setor, como VR, Ticket Alimentação, entre outras. As startups, em geral, que entraram no mercado recentemente, já operam desde o início no arranjo aberto.
Também por meio do Decreto 12.712, desde o dia 10 de fevereiro já está em vigor a limitação a 3,6% nas taxas cobradas de restaurantes e supermercados por operadoras de VA e VR, além do estabelecimento de um teto de 2% da tarifa de intercâmbio paga pela emissora do PAT à credenciadora.
Dados levantados pela ABBT apontam que o programa de alimentação ao trabalhador beneficia mais de 24 milhões de trabalhadores em todo o território nacional e movimenta anualmente valores estimados entre R$ 150 bilhões a R$ 200 bilhões.
O que diz a ABBT na ação
Segundo diz a ABBT na ADI 7692, a norma promoveu alterações substanciais e inovadoras na estrutura jurídico-operacional do PAT, tendo consequentemente desbordado dos limites do poder regulamentar outorgado pela Constituição.
Assim, defende que, além de instituir a obrigatoriedade do arranjo de pagamento aberto para arranjos com mais de 500 mil trabalhadores, o decreto do Executivo limitou “por via jurídica imprópria” os preços praticados pelas empresas facilitadoras do PAT – ou seja, a chamada MDR (taxa de desconto) – e, ainda, reduziu abruptamente o prazo de liquidação da operação de pagamento. A redução passou de 30 para 15 dias.
Conforme argumentação da associação, as obrigações e restrições de direitos não estão previstas na Lei 6.321/1976 (a Lei do PAT), ou em qualquer outro diploma legislativo, infringindo, sobretudo, os princípios constitucionais da reserva legal e da livre iniciativa.
De acordo com a ABBT, ao instituir a obrigatoriedade do arranjo aberto e ao regular os preços praticados pelo mercado, por exemplo, o Decreto 12.712 também invade a esfera de competências do Poder Legislativo para produzir lei em sentido formal que verse sobre essas matérias. Também argumenta a associação que a norma do Executivo interfere no domínio econômico sem o devido respaldo legal.
Na inicial, a associação afirma ainda que a ruptura da cadeia de atribuições das facilitadoras de pagamento a partir da abertura do arranjo tende a dificultar a atividade fiscalizatória atualmente feita pelas empresas facilitadoras do PAT sobre a rede de estabelecimentos credenciados. Consequentemente, segundo a ABBT, a abertura do arranjo pode ainda dificultar a rastreabilidade das transações, o que prejudicaria a efetividade do PAT enquanto política pública.
Impactos imediatos
Um dos principais argumentos levantados pela ABBT na ação contra a constitucionalidade dos dispositivos do decreto federal está no impacto imediato que as novas regras devem impor ao setor público, que funciona atualmente no modelo pós-pago. Nesse molde, as empresas facilitadoras adiantam o benefício aos servidores e recebem o pagamento da administração pública, em regra, após 30 dias – que podem se estender a 90 dias, nos casos em que há atrasos.
De acordo com a associação, a redução do prazo de repasse de 30 para 15 dias impõe “efeitos ainda mais severos, comprometendo, inclusive, a continuidade operacional das facilitadoras de menor porte”. Assim, argumenta a ABBT que o decreto, ao obrigar as empresas facilitadoras a liquidarem a transação com a rede credenciada em apenas 15 dias, torna praticamente inexequíveis os contratos então vigentes.
“Imposição como essa, além de não encontrar qualquer amparo na Lei do PAT, configura nítida violação à equação econômico-financeira dos contratos públicos municipais e estaduais”, aponta a ABBT na inicial.
Além disso, defende que com essa liquidação ocorreria uma espécie de “descasamento financeiro”, uma vez que as empresas seriam obrigadas a usar capital próprio. Tal medida, segundo a ABBT, se mostra completamente irrazoável e imprevisto nos cálculos originais de riscos do negócio jurídico.
“Na prática, é como se as empresas facilitadoras fossem obrigadas a emprestar dinheiro a juro zero para a Administração Pública, muitas vezes por mais de um mês, uma vez que elas acabam adiantando o pagamento que deveria ocorrer concomitantemente”, diz a associação. Desse modo, afirma que a administração pública se beneficiará do desequilíbrio gerado.
Destaca ainda que esse custo de capital adicional não compunha a matriz de riscos original, tampouco a proposta de preços ofertada no certame licitatório, o que caracteriza o “fato do príncipe” – que altera de forma superveniente e onerosa, segundo a ABBT, a execução dos contratos já firmados.
Segundo a ABBT, a situação é ainda mais gravosa às empresas facilitadoras de menor porte, cuja receita advinda dos contratos públicos representa parcela significativa, ou a maior parte, do faturamento total. Logo, aponta que a antecipação compulsória da liquidação financeira da forma implementada pelo decreto praticamente exaure a liquidez dessas empresas, ameaçando inclusive a continuação de sua operação.
A ação é assinada pelos advogados José Eduardo Cardozo, Renato Ferreira Moura Franco, Eduardo Lasmar Prado Lopes, Hugo Nunes Nakashoji Nascimento e Pedro Amorim de Souza, do Martins Cardozo Advogados Associados.
PAT já foi alvo de judicialização antes
Em fevereiro deste ano, Carlos Muta, presidente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3), suspendeu liminares que haviam sido proferidas a favor de algumas empresas de vale-alimentação (VA) e vale-refeição (VR) para resguardá-las de se adaptar às novas regras previstas no Decreto 12.712, agora questionado no STF pela ABBT. Com a decisão do magistrado, as empresas então voltaram a estar sujeitas às condições e aos prazos impostos nas novas diretrizes.
O pedido para suspendê-las partiu da União Federal e afetou as seguintes empresas de VA e VR: Ticket Serviços S.A, VR Benefícios e Serviços de Processamento S.A, Pluxee Benefícios Brasil, Vegas Card do Brasil Cartões de Crédito LTDA-EPP e Alelo S.A.
As liminares favoráveis às empresas haviam sido proferidas pelas 7ª, 10ª e 12ª Varas Federais Cíveis de São Paulo, pela 1ª Vara Federal de Americana (SP) e pela 2ª Vara Federal de Barueri (SP), além do Gabinete do Desembargador Federal Carlos Delgado, do TRF3.
Muta baseou sua decisão no artigo 4º da Lei 8437/1992, que diz que compete ao presidente do tribunal cabível suspender a execução de liminares nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes “em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”.
Além disso, segundo Muta, as consequências das liminares seriam “desvantagens concorrenciais expressivas” e a produção de heterogeneidade no setor, interferindo na “coordenação de comportamento de múltiplos agentes em nicho econômico de equilíbrio sensível e dirigido por poucos grandes players”.
Entre todas as empresas que são alvo do processo, a Up Brasil foi a única que não teve a liminar suspensa, uma vez que a decisão favorável a ela havia sido proferida por outro desembargador do mesmo tribunal. “Para tal caso, a Presidência da própria Corte não possui competência para avaliar o cabimento da suspensão de liminar, conforme jurisprudência consolidada”, disse Muta.
O que diz o outro lado
Procurado pela reportagem para se manifestar sobre a proposição da ação, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) informou que “o governo adotará as medidas necessárias na esfera judicial para garantir a aplicação do Decreto 12.712/25, demonstrando a legalidade da norma, como ocorreu no âmbito dos Tribunais Regionais Federais”.
Também procurada, a Advocacia-Geral da União (AGU) não retornou aos contatos até o fechamento da matéria.
Quando questionadas pelo JOTA sobre a possibilidade de a ABBT ingressar com uma ação com enfoque principalmente no arranjo aberto, as startups que já atuam no modelo se manifestaram.
A assessoria de imprensa da Flash informou por nota que “a Flash, empresa de tecnologia pioneira na categoria de benefícios flexíveis no Brasil, reitera que a abertura dos arranjos coloca o trabalhador no centro da política pública ao aumentar o acesso a restaurantes e supermercados e ampliar o poder de escolha dos beneficiários. Seu impacto positivo já é reconhecido no setor, sendo adotado também por operadoras tradicionais”.
Ainda segundo a nota, “na visão da Flash, como ocorre em qualquer ambiente regulado, é fundamental respeitar as regras e os prazos estabelecidos em lei. Atuar fora do enquadramento legal traz riscos e gera insegurança para toda a cadeia, especialmente para as empresas contratantes que oferecem vale-alimentação e vale-refeição aos seus funcionários”.
Eduardo del Giglio, CEO da Caju, disse que a empresa segue apoiando integralmente o Decreto 12.712/2025. Segundo ele, a norma está vigente e orienta o setor, além de trazer clareza regulatória e segurança jurídica ao mercado. “Acreditamos que sua aplicação contribui para um ambiente mais equilibrado, transparente e competitivo, com benefícios diretos para estabelecimentos comerciais parceiros e usuários”, destacou.
Já a Swile, empresa francesa de benefícios corporativos, afirma que não há justificativa para o adiamento do prazo de adaptação ao arranjo aberto previsto no Decreto 12.712. Para a companhia, o cumprimento do cronograma é essencial para assegurar previsibilidade regulatória, segurança jurídica e avanço efetivo do setor. A empresa avalia que qualquer postergação tende a atrasar a modernização do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) e a manutenção de distorções no mercado.
A Swile defende que o arranjo aberto é um passo decisivo para ampliar a liberdade de escolha dos trabalhadores, fortalecer a concorrência e impulsionar a inovação no ecossistema de benefícios. A empresa afirma que segue preparada para a implementação das novas regras e para contribuir com a evolução do setor.
