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Organizações sociais e desafios da uniformização legal no PL 10.720
Após quase 30 anos da promulgação da Lei 9.637/1998, que inaugurou um novo momento nas parcerias entre Estado e sociedade civil, o Brasil retoma a discussão sobre o regime jurídico das Organizações Sociais. A revisão é oportuna.
Embora tenha representado inovação institucional relevante no contexto da Reforma do Estado, a Lei das OSs teve implementação limitada pela União. Sua adoção concentrou-se, sobretudo, em áreas como ciência e tecnologia, nas quais produziu experiências institucionais reconhecidas como bem-sucedidas. Por longo período, entretanto, a lei foi mais importante como matriz normativa e conceitual do que como instrumento amplamente utilizado no plano federal.
As razões para a adoção limitada pela União são diversas, mas a longa controvérsia constitucional em torno do modelo certamente contribuiu para sua contenção. A ADI 1.923 manteve sob incerteza aspectos centrais do regime das OSs até 2015, quando o STF reconheceu sua constitucionalidade, com exigência de critérios públicos, objetivos e impessoais na qualificação, celebração dos contratos, controle e aplicação dos recursos. Esse contexto ajuda a explicar por que a União conta hoje com apenas dez organizações sociais federais.
A importância da Lei 9.637/1998, contudo, não se mede apenas pela quantidade de entidades qualificadas pela União. Sua relevância histórica está também no fato de ter servido como matriz para que estados e municípios desenvolvessem seus próprios arranjos de parceria, valendo-se dos contratos de gestão como instrumento de execução de atividades públicas não exclusivas do Estado.
Nesse desenho, a Administração Pública deixa de figurar como executora direta de serviços e passa a atuar como instância de fomento, regulação, monitoramento e avaliação de resultados.
Essa concepção, porém, não se desenvolveu de maneira uniforme. No âmbito federal, a lógica original das OSs esteve fortemente associada à absorção de atividades antes desempenhadas por entidades estatais, em um movimento de dentro para fora: o Estado extinguia ou reorganizava estruturas e transferia a execução de determinadas atividades a entidades qualificadas como OSs.
Nos estados e municípios, por outro lado, o movimento assumiu direção diversa. Em vez de criar entidades para absorver atividades estatais, muitos entes passaram a qualificar instituições privadas sem fins lucrativos já existentes, dotadas de trajetória própria, experiência acumulada e inserção social prévia.
Essa diferença de concepção é decisiva. No plano federal, a OS foi imaginada em grande medida como entidade vinculada a um processo de reorganização administrativa conduzido pelo próprio Estado. Daí a centralidade, no modelo original, de requisitos como a existência de conselho de administração com participação de representantes do poder público.
Nos estados e municípios, por sua vez, tornou-se instrumento mais amplo de parceria com entidades privadas sem fins lucrativos já existentes, especialmente em saúde, cultura, ciência e tecnologia.
É com esse espírito de renovação, e, em certa medida, de tentativa de reativação do uso federal do instituto, que deve ser compreendido o PL 10.720/2018, apresentado originalmente pelo então senador José Serra (PSDB-SP). O projeto pretende atualizar a Lei 9.637/1998, estabelecendo critérios e requisitos para qualificação de entidades privadas como organizações sociais e novas regras para celebração, controle e rescisão dos contratos de gestão.
A utilização pelos estados e municípios: expansão assimétrica do modelo
Se, no plano federal, a utilização das OSs permaneceu relativamente contida, nos estados e municípios o movimento foi distinto. Em diversos entes subnacionais, as organizações passaram a ser utilizadas de modo amplo, especialmente na área da saúde, para a gestão de hospitais, ambulatórios, unidades de pronto atendimento e demais equipamentos públicos vinculados à realização direta de serviços assistenciais. Em alguns contextos, a expressão “organização social” quase se confundiu, no imaginário administrativo e no debate público, com “organização social de saúde”.
Essa expansão, contudo, nem sempre foi acompanhada por suficiente capacidade estatal de planejamento, monitoramento e avaliação. O crescimento acelerado dos contratos de gestão em saúde, especialmente em municípios, produziu desafios relevantes de transparência, controle de resultados, prestação de contas e acompanhamento pelos órgãos de controle.
Em outras áreas, porém, a trajetória foi diversa. Na cultura, especialmente em âmbito estadual, e na ciência e tecnologia, sobretudo no plano federal, as experiências com OS foram em geral menos numerosas, mais específicas e mais diretamente relacionadas ao fomento institucional de entidades singulares.
Nesses casos, o problema não foi propriamente a expansão desordenada do modelo, mas quase o inverso: por serem poucas as entidades e por envolverem programas estratégicos, o controle estatal tornou-se muito próximo, contínuo e particularizado.
Essa proximidade pode ser positiva, pois permite acompanhamento mais qualificado dos resultados; mas também pode produzir efeito ambíguo, chegando a enrijecer um modelo cuja razão de ser é justamente combinar finalidade pública, autonomia de gestão e avaliação por desempenho.
Isto é relevante tendo em vista que a gestão de um hospital envolve a prestação massiva, contínua e relativamente padronizável de serviços de saúde. A gestão de uma orquestra, de um museu ou de um laboratório científico, por sua vez, obedece a outra racionalidade institucional: formação de capital humano, preservação de acervos, construção de reputação, planejamento artístico ou científico de longo prazo e acumulação de conhecimento especializado.
Essa distinção ficou evidente na audiência pública realizada pela Comissão de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados, na qual representantes de diferentes áreas explicitaram preocupações distintas quanto aos possíveis efeitos do PL 10.720/2018.
Tratar essas realidades sob uma única lógica normativa pode gerar distorções. O que aparece como solução adequada para corrigir falhas de transparência em contratos hospitalares pode, em outro setor, comprometer a flexibilidade necessária ao fomento cultural e/ou científico.
O debate em aberto: lei geral ou disciplinas setoriais?
O debate, portanto, permanece aberto. A questão não se limita a saber se o PL 10.720/2018 aperfeiçoa ou não a Lei 9.637/1998, mas exige uma indagação anterior: ainda faz sentido insistir em uma lei geral para as OSs, com pretensão de alcance nacional e impacto direto sobre estados e municípios, aplicável indistintamente a setores tão diversos, ou seria mais adequado avançar por marcos normativos setoriais, capazes de preservar as especificidades de cada política pública? A experiência acumulada indica que saúde, cultura, ciência e tecnologia não operam sob a mesma racionalidade institucional.
Além disso, a busca por segurança jurídica é legítima, mas não pode produzir homogeneização artificial. O principal ponto de preocupação, nesse aspecto, está na imposição de modelos rígidos de governança, especialmente na obrigatoriedade de participação de representantes do poder público nos conselhos de administração das OSs. O desafio está em fortalecer controles sem eliminar a autonomia funcional que tornou possível o desenvolvimento de experiências bem-sucedidas.
Por isso, antes de aprovar uma lei geral, o Congresso deveria enfrentar a questão de fundo: se o modelo das Organizações Sociais ainda comporta uma disciplina única ou se sua própria evolução institucional recomenda a construção de regimes jurídicos específicos. Sem reconhecer as diferenças entre os setores, qualquer tentativa de uniformização tende a impor soluções inadequadas a realidades distintas e a desorganizar arranjos que hoje se mostram funcionais.
