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A regulação da IA no Brasil e a necessidade de análise de impacto legal
O PL 2338/2023, que pretende instituir o marco legal da inteligência artificial no Brasil, propõe um modelo de regulação baseado em risco, com classificação de sistemas de IA, imposição de deveres de governança, transparência, gestão de riscos e responsabilização, além de restrições a usos considerados incompatíveis com direitos fundamentais.
Sua principal influência externa é o AI Act da União Europeia, do qual o PL brasileiro absorve a lógica estrutural: tipificação por risco, obrigações ex ante para desenvolvedores e operadores e forte ênfase em direitos fundamentais. Trata-se, portanto, de um modelo marcado por elevada densidade normativa, controle ex ante e categorização de riscos.
Essa inspiração europeia desloca o eixo regulatório para o controle de riscos e para a imposição de custos regulatórios, em contraste com abordagens mais flexíveis e orientadas à inovação, como a dos Estados Unidos. Por isso, o debate sobre a regulação da IA no Brasil não pode ser travado apenas em torno de boas intenções. Ele deve envolver, necessariamente, questões de proporcionalidade, impacto econômico e compatibilidade com o princípio da livre iniciativa.
A transposição desse modelo europeu para o Brasil exige cautela, sob pena de importação acrítica de custos regulatórios incompatíveis com a estrutura econômica e institucional nacional. Mais do que isso, a ordem econômica constitucional brasileira é estruturada a partir da livre iniciativa como regra e da intervenção estatal como exceção.
Essa não é uma afirmação meramente retórica, mas uma escolha normativa explícita do constituinte, reiterada em diversos dispositivos da Constituição de 1988, que consagram a liberdade econômica como fundamento da República, princípio da ordem econômica e direito fundamental de abstenção oponível ao Estado. O exercício da atividade econômica, nesse modelo, antecede a regulação, não sendo por ela constituído, mas apenas limitado em hipóteses justificadas.
A Lei de Liberdade Econômica reforça essa arquitetura constitucional ao estabelecer, em nível infraconstitucional, verdadeira declaração de direitos econômicos fundamentais. Ao fazê-lo, consolida a compreensão de que a atuação regulatória do Estado não pode ser presumida legítima, devendo ser justificada de forma objetiva, racional e consequencialista.
A exigência de análise de impacto regulatório se insere precisamente nesse contexto, funcionando como mecanismo de contenção do poder regulatório e de internalização dos custos econômicos da intervenção estatal.
No caso da inteligência artificial, essa preocupação se torna ainda mais importante. Regular significa intervir no funcionamento do mercado, alterando incentivos, impondo custos de conformidade, criando ou reforçando barreiras à entrada e afetando a dinâmica concorrencial.
Não existe regulação neutra. Toda regulação produz efeitos distributivos e estruturais, razão pela qual sua legitimidade não pode ser aferida apenas à luz de objetivos normativos abstratos, mas deve considerar seus impactos econômicos concretos, inclusive os de natureza dinâmica, como efeitos sobre inovação, investimento e estrutura de mercado.
A teoria econômica da regulação oferece instrumental analítico consistente para compreender esses riscos. A partir de Stigler e Peltzman, a regulação passa a ser compreendida não apenas como resposta técnica a falhas de mercado, mas como fenômeno político-institucional sujeito a captura por grupos de interesse organizados.
Em ambos os casos, ela pode se converter em fonte de ineficiências, rent seeking e proteção de incumbentes. Isso é particularmente relevante em setores intensivos em tecnologia, nos quais exigências regulatórias complexas podem aumentar custos de transação, elevar barreiras à entrada e reduzir o espaço para inovação.
Além disso, a forma como cada sistema jurídico identifica, classifica e prioriza os riscos associados à IA é determinante para compreender por que a regulação gera custos, que tipo de custos gera e em que momento esses custos se materializam. A comparação entre União Europeia e Estados Unidos revela não apenas dois modelos regulatórios distintos, mas dois modos distintos de internalização econômica do risco e de estruturação dos incentivos à inovação. Essa distinção é central para o Brasil.
Também no plano legislativo é preciso reconhecer que as leis, assim como os regulamentos, têm diferentes graus de qualidade. Elas tanto podem contribuir para reduzir problemas quanto podem introduzir distorções adicionais, prejudicando a eficiência do sistema. Por isso, é fundamental haver estudo prévio dos potenciais efeitos das normas legais durante sua elaboração, antes de sua entrada em vigor.
Embora a análise de impacto regulatório não seja obrigatória para o Poder Legislativo, a melhor prática recomenda a adoção de instrumentos de avaliação de impacto legislativo, voltados justamente à identificação dos efeitos potenciais e reais dos atos normativos, com o objetivo de alcançar a melhor opção de atuação do poder público.
Esse tipo de avaliação permite verificar se a legislação será efetiva, se será eficaz para atingir os fins pretendidos e se será eficiente, isto é, se os benefícios esperados compensam os custos impostos e o fazem da forma menos onerosa possível. Trata-se, em última análise, de um processo analítico de gestão da qualidade das normas jurídicas.
Por isso, a conclusão parece clara. O PL 2338, tal como se apresenta hoje, não está pronto para ser aprovado. Antes da conversão em lei de um modelo regulatório denso, intervencionista e potencialmente custoso para a inovação e para a concorrência, é necessário submetê-lo a uma análise de impacto legal séria e consistente.
Sem isso, corre-se o risco de importar, de forma acrítica, um modelo estrangeiro sem medir adequadamente seus efeitos sobre a estrutura econômica nacional, sobre a livre iniciativa e sobre a capacidade do país de competir em uma fronteira tecnológica decisiva.
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O presente artigo contou com auxílio de recursos de inteligência artificial para resumo e edição de working paper acadêmico sobre o tema. O autor declara revisão integral e responsabilidade autoral sobre as ideias contidas no texto.
