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PL do dano climático: por que alterar a lei pode ser mais perigoso?
O PL 993/2026 propõe alterar a Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) para incluir expressamente o sistema climático entre os bens protegidos pela responsabilidade civil ambiental objetiva. A iniciativa parte de uma preocupação legítima e urgente. Mas o exame atento do texto leva à conclusão de que a iniciativa traz mais riscos do que avanços.
O que a doutrina e a jurisprudência já construíram
Há mais de 40 anos, a PNMA estabeleceu a responsabilidade civil objetiva do poluidor pelos danos causados ao meio ambiente e a terceiros. Desde então, doutrina e jurisprudência foram construindo um regime robusto de reparação civil do dano ambiental, que, além da dispensa da culpa, é regido pela teoria do risco integral, pela solidariedade passiva entre poluidores diretos e indiretos, pela possibilidade de inversão do ônus da prova, pela necessidade de reparação integral do dano e pelo reconhecimento do dano moral ambiental coletivo, dentre outras características.
Essa trajetória foi possível porque a lei não enrijeceu conceitos. As definições abrangentes de “meio ambiente”, “degradação da qualidade ambiental”, “poluição” e “poluidor” têm sido fundamentais para o enfrentamento dos desafios socioambientais contemporâneos, permitindo avanços significativos na interpretação da danosidade ambiental por parte de tribunais, especialmente STJ e STF.
Com a diversificação e complexificação das reivindicações apresentadas, a jurisprudência foi se atualizando para assegurar a reparação integral do dano ambiental e afirmar seu caráter multifacetário.[1] Para isso não foi necessário alterar a lei.
Há, ainda, um dado normativo que a proposta do PL parece não considerar, mas que evidencia o reconhecimento da dimensão climática do meio ambiente: a PNMA e a PNMC (Política Nacional de Mudança do Clima – Lei 12.187/2009) dialogam de forma coerente e harmônica. E ambas se articulam com um terceiro instrumento igualmente relevante: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
Esse tratado define “sistema climático” como “a totalidade da atmosfera, hidrosfera, biosfera e geosfera e suas interações” − definição que integra o ordenamento jurídico brasileiro há quase três décadas. O PL, ao propor sua própria definição de sistema climático, não apenas duplica um conceito já positivado, como também corre o risco de criar uma definição doméstica divergente daquela que o Brasil, em norma com status supralegal,[2] assumiu perante a comunidade internacional.
Essa arquitetura normativa é mais coesa do que o debate legislativo sugere. A PNMA define o meio ambiente como o “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, uma definição suficientemente ampla para abarcar os elementos que a ciência identifica como componentes do sistema climático.
A poluição é definida como a “degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”, o que já alcança as emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE).
A PNMC, por sua vez, além de estabelecer deveres voltados à redução dos impactos da interferência antrópica sobre o sistema climático, define os efeitos adversos das mudanças climáticas como alterações no meio físico ou na biota, com efeitos deletérios significativos sobre ecossistemas, sistemas socioeconômicos e saúde e bem-estar humanos.
Não há dúvidas de que no ordenamento jurídico brasileiro o sistema climático é tratado como uma dimensão do macrobem “meio ambiente”. Não há lacuna legislativa, mas sim uma arquitetura normativa que o intérprete precisa aplicar de forma consistente.
Essa compreensão já alcançou o campo institucional. A Resolução CNJ 433/2021 determina expressamente que os magistrados considerem o impacto da conduta na mudança climática global ao decidirem demandas de reparação de danos ambientais.
O Protocolo para Julgamento de Ações Ambientais oferece parâmetros concretos para mensurar essa dimensão climática (nos casos de danos à flora decorrentes de desmatamento e incêndio florestal), tratando o dano climático como espécie ou dimensão do dano ambiental, e não como categoria autônoma que dependeria de lei própria para existir.
O risco da definição estreita
O PL define “dano ao sistema climático” a partir de um rol que inclui emissões de GEE “acima dos limites estabelecidos em normas ambientais e climáticas”. O problema é que não há limites legais de emissão de GEE previamente fixados no Brasil, e os procedimentos de licenciamento ambiental ainda não incorporaram, de forma sistemática, a consideração da variável climática.
O resultado pode ser paradoxal: em vez de ampliar a responsabilidade, uma definição legal estreita pode abrir espaço para a tese de que, sem limite normativo estabelecido, não há dano juridicamente configurado. A lei pensada para proteger o clima pode, de forma inconstitucional, acabar por blindar o poluidor.
Há outro risco. O projeto não menciona os chamados losses and damages (que, no Brasil, têm sido denominados danos climáticos indiretos), entendidos como aqueles danos decorrentes das alterações climáticas já em curso, tais como o aumento da frequência e da intensidade de eventos extremos, a perda de produtividade agrícola, a elevação do nível do mar.
E é especialmente sobre os danos indiretos que a litigância climática estrangeira começa a se debruçar, a exemplo do caso Lliuya v. RWE. Nesse caso, embora a Corte alemã de Hamm tenha julgado improcedente o pedido em razão de falta de provas técnicas específicas, houve o reconhecimento expresso de que a contribuição histórica da empresa ré para as emissões globais de GEE era apta a ensejar sua responsabilidade proporcional pelos danos daí decorrentes. Ao deixar os danos climáticos indiretos fora da definição, o PL pode induzir uma leitura excludente e limitada ao dano climático direto, deixando de fora uma relevante dimensão do problema.
As formas de reparação: uma lista problemática
O PL propõe que a PNMA passe a elencar quatro medidas de reparação do dano ao sistema climático: cessação das atividades danosas; recuperação de áreas degradadas; compensação mediante redução líquida de emissões ou aumento de remoções de GEE; e indenização pecuniária para fundos de mitigação e adaptação. Ao listar opções de reparação sem fixar critérios de hierarquia ou de cumulatividade, o texto pode ser lido como um cardápio do qual o réu escolhe a opção mais conveniente.
Com efeito, não se repara um dano ao sistema climático apenas mediante “a redução líquida de emissões de GEE” ou mesmo mediante a, frequentemente dificultosa, “cessação da atividade danosa”. A proposta de estabelecer um rol exaustivo de medidas de reparação contraria frontalmente o princípio da reparação integral, já consolidado na jurisprudência do STJ como pressuposto inafastável da responsabilidade ambiental. A Súmula 629 do STJ é expressa: é admissível a condenação simultânea e cumulativa de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar para a reparação integral do meio ambiente.
O risco político não pode ser ignorado
Qualquer proposta de alteração da legislação ambiental, no atual contexto do Congresso Nacional, carrega o risco de retrocesso. Um PL apresentado para tratar de dano climático pode sair do processo legislativo com dispositivos que enfraquecem o regime de responsabilidade civil ambiental. Esse não é um risco hipotético nos tempos atuais.
O que é necessário
A litigância climática brasileira enfrenta desafios reais, sobretudo relacionados à implementação, e não à ausência de lei. A resposta adequada a problemas de implementação não deve ser a propositura de uma nova norma, mas o fortalecimento de instrumentos já existentes.
A Resolução CNJ 433/2021 e o Protocolo para Julgamento de Ações Ambientais apontam exatamente nessa direção: o sistema jurídico já reconhece o dano climático como espécie do dano ambiental e já está construindo as ferramentas para operacionalizá-lo. Esse caminho em construção não precisa ser interrompido por uma reforma legislativa que pode gerar mais controvérsia do que clareza.
Reconhece-se que a iniciativa parlamentar decorre de uma preocupação legítima e urgente. Por outro lado, o ordenamento brasileiro já tem, na PNMA, em diálogo com a PNMC e lida à luz da Constituição e da jurisprudência consolidada de nossas cortes superiores, o arcabouço necessário para a responsabilização civil por danos climáticos. O risco de uma reforma mal calibrada é desfazer o que 40 anos de doutrina e jurisprudência construíram com tanto êxito.
[1] O o dano ambiental “é multifacetário (ética, temporal, ecológica e patrimonialmente falando, sensível ainda à diversidade do vasto universo de vítimas, que vão do indivíduo isolado à coletividade, às gerações futuras e aos próprios processos ecológicos em si mesmos considerados).” STJ, 2ª Turma, REsp 1.198.727-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Brasília, j. 14.08.2012, DJe 09.05.2013.
[2] Sobre o assunto, Cf. MOREIRA, Danielle de Andrade Moreira et al. Litigando a crise climática no Brasil: argumentos jurídicos para se exigir do Estado a implementação doméstica do Acordo de Paris. São Paulo: Pimenta Cultural, 2022, p. 13, 14, 18, 19, 22, 65, 66.
