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Métodos de mensuração nas AIRs federais: uma investigação empírica
A Análise de Impacto Regulatório (AIR) consolidou-se, nas últimas décadas, como um dos principais instrumentos de aprimoramento da qualidade regulatória nos países membros da OCDE. No Brasil, sua obrigatoriedade foi instituída pela Lei Geral das Agências Reguladoras (art. 6º da Lei 13.848/2019) e pela Lei de Liberdade Econômica (art. 5º da Lei 13.874/2019), sendo regulamentada pelo Decreto 10.411/2020.
Desde 2021, todos os órgãos da administração pública federal, autárquica e fundacional estão obrigados a realizar AIR para as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados.
A análise das alternativas regulatórias identificadas constitui uma das principais etapas da AIR, sendo a escolha do método de mensuração elemento central para sua eficácia. Assim, apesar da consolidação normativa, uma questão central permanecia pouco explorada: quais os principais métodos de mensuração empregados nas AIRs elaboradas pela administração pública federal brasileira?
É o que procura responder a pesquisa, a partir da análise empírica de 118 AIRs obtidas junto a 70 entes federais, que mapeou as metodologias predominantes presentes nessas análises.
Os resultados são reveladores: 70,9% das AIRs analisadas utilizaram ao menos uma metodologia de mensuração. As demais 29,1%, contudo, foram elaboradas sem nenhum método técnico estruturado para a comparação das alternativas regulatórias.
O marco normativo e a centralidade da metodologia
O Decreto 10.411/2020 elenca, em seu artigo 7º, seis metodologias aplicáveis à AIR, quais sejam: análise multicritério, análise de custo-benefício, análise de custo-efetividade, análise de custo, análise de risco e análise de risco-risco. A escolha da metodologia deve ser justificada e apresentar o comparativo entre as alternativas sugeridas, podendo o ente competente escolher outra metodologia, desde que justifique tratar-se da metodologia mais adequada para a resolução do caso concreto.
A ausência de um método estruturado compromete a avaliação comparativa das alternativas regulatórias disponíveis, tornando a análise vulnerável a subjetividades e a critérios arbitrários. Sem uma metodologia, não é possível garantir a comparabilidade equânime das opções, nem fundamentar as escolhas regulatórias em parâmetros técnicos objetivos. Sob essa perspectiva, a AIR sem metodologia deixa de cumprir sua função essencial: subsidiar, com base em evidências, a tomada de decisão regulatória.
Predominância da metodologia multicritério
Entre as AIRs que adotaram alguma metodologia, a análise multicritério foi amplamente dominante, correspondendo a 64,3% dos casos. A análise de custo-benefício apareceu em segundo lugar, com apenas 11,9%. As análises de custo e outras metodologias — como, por exemplo, matrizes de vantagens e desvantagens e análises qualitativas — registraram 8,3% cada, ao passo que a análise de risco foi a menos utilizada, com 7,1%.
Fonte: Elaboração própria
A prevalência da análise multicritério é compreensível sob uma perspectiva prática. Trata-se de uma metodologia que permite a avaliação de alternativas com base em múltiplos critérios, combinando dimensões quantitativas e qualitativas sem exigir a monetização integral dos impactos. Para entes com capacidade técnica limitada e acesso restrito a dados quantitativos, a análise multicritério representa uma abordagem mais acessível e menos exigente em termos de recursos.
No entanto, sua adoção em detrimento de metodologias mais robustas suscita preocupações. A própria OCDE recomenda que a análise multicritério seja empregada como ferramenta complementar, e não como substituto de métodos que permitem a comparação rigorosa e quantitativa de benefícios e custos. Por fornecer informações de natureza predominantemente qualitativa, seus resultados são mais suscetíveis a interpretações subjetivas, fornecendo informações menos objetivas e verificáveis para os tomadores de decisão.
A baixa incidência da análise de custo-benefício merece especial atenção. Considerado um dos métodos mais abrangentes de mensuração, essa metodologia busca identificar e quantificar todos os benefícios e custos associados às alternativas regulatórias, comparando-os para verificar a viabilidade e a atratividade da decisão proposta. Sua reduzida utilização nas AIRs federais pode indicar a existência de limitações técnicas e institucionais, bem como eventual resistência à adoção de ferramentas analíticas mais complexas e exigentes.
Limitações estruturais dos métodos disponíveis
Também deve-se examinar, de forma crítica, as limitações inerentes aos diferentes métodos de mensuração. Nenhum deles é universalmente adequado, e a escolha metodológica deve ser orientada pelas características específicas do problema regulatório em análise. Além disso, os métodos não são excludentes, sendo possível sua utilização conjunta, de modo que as limitações de um possam ser compensadas pelas vantagens de outro.
Um problema estrutural identificado diz respeito à qualidade e à disponibilidade dos dados. Conforme apontado pela Controladoria-Geral da União em relatório de 2024, a ausência de uma coleta sistemática e padronizada de informações dos setores regulados compromete a viabilidade de metodologias quantitativas. Sem dados confiáveis, a precisão de qualquer análise fica prejudicada, independentemente da metodologia adotada.
Há ainda a questão da incerteza de longo prazo. Mudanças econômicas, tecnológicas, ambientais ou sociais não antecipadas podem invalidar as premissas que sustentaram a análise regulatória original. Daí a importância das revisões e de se realizar análises retrospectivas, como a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR).
Implicações para a qualidade regulatória federal
O panorama atual indica que a administração pública federal avançou na formalização da AIR como etapa obrigatória do processo regulatório, mas ainda enfrenta desafios relevantes na sua qualidade técnica. A ausência de métodos de mensuração em aproximadamente um terço das análises e a preferência por metodologias de menor exigência técnica sugerem que a AIR ainda não se consolidou plenamente como instrumento de tomada de decisão baseada em evidências nos contextos institucionais investigados.
Como agenda para estudos futuros, sugere-se a investigação, de forma mais aprofundada, da utilização dos métodos de mensuração da AIR pela administração pública federal, em especial as razões subjacentes à predominância da análise multicritério. Igualmente pertinente seria explorar as barreiras específicas à adoção de metodologias quantitativas mais robustas, como a análise de custo-benefício, cuja baixa incidência pode indicar dificuldades técnicas, institucionais ou mesmo culturais em sua aplicação.
