A autópsia da morte do contencioso tributário

Este artigo complementar ao anterior “O contencioso tributário está morto: a reforma tributária como superação estrutural da litigiosidade fiscal no Brasil”[1], publicado no JOTA, em 15/05/2026, conferindo base empírica ao anterior com supedâneo nos dados e conclusões da excepcional, impecável e oportuna pesquisa realizada pelo InsperTAx, sob Coordenação da Professora Vanessa Rahal Canado[2], publicado em julho em 2021. Ambos foram produzidos, especialmente, para subsidiarem a minha participação e colaboração aos trabalhos de acompanhamento técnico da Reforma Tributária na AMCHAM Brasil, que ocorrem de forma integrada no Grupo de Trabalho (GT) de Eficiência Tributária — conduzido tradicionalmente em parceria com a PwC Brasil.

Em julho de 2023, o Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper (InsperTax) publicou o mapeamento mais granular já feito do contencioso tributário corporativo brasileiro. A metodologia é precisa: a partir das demonstrações financeiras de 751 companhias abertas registradas na CVM, a pesquisa coordenada por Vanessa Rahal Canado sistematizou os litígios tributários declarados sob o regime contábil do CPC 25 — que exige divulgação pública dos processos com probabilidade de perda provável ou possível. O resultado: R$ 120,7 bilhões em disputas envolvendo ISS, ICMS, IPI e PIS/COFINS, distribuídos por 526 processos identificados.[3]

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A pergunta central da pesquisa era: um novo desenho da tributação sobre o consumo poderia eliminar ou reduzir esses litígios? A resposta foi categórica: 95% do contencioso mapeado seria impactado pela adoção do modelo IBS/CBS. Para o PIS/COFINS, 98% do valor. Para o ICMS, 98%. Para o IPI, 99%. Para o ISS, 95%.

Agora que a reforma está em vigor — EC 132/2023 e LC 214/2025 aprovadas[4] —, os dados do Insper funcionam como uma autópsia do sistema que o Brasil decidiu superar.

Este artigo organiza essa autópsia em cinco causas estruturais de litigiosidade, cruzando cada uma com os números do Insper e com a solução normativa que a reforma introduziu.

Como ler as tabelas

Trago nas tabelas que se seguem minhas conclusões pessoais, restritas às operações B2B. Cada causa estrutural é apresentada em uma tabela de cinco colunas: Tema do Insper (a categoria de litígio tal como classificada na pesquisa original); Tributo; Valor em disputa (em bilhões de reais, base: DFPs de 2021); Número de processos identificados nas 751 DFPs analisadas; e na coluna “Expectativa do litígio do litígio no Sistema CBS/IBS” (no relatório InsperTAX, coluna Destino pós-reforma — a conclusão do Insper sobre o impacto da mudança de sistema)[5], trago minha a minha convicção pessoal sobre (i) a possibilidade de se manter, reduzir ou eliminar a causa material desse conflito no Sistema CBS/IBS  e (ii) qual o fundamento jurídico no Sistema CBS/IBS que elimina esse contencioso.

Ao final de cada tabela, a solução normativa da reforma: o mecanismo jurídico específico que atacou e resolveu a causa material no Sistema CBS/IBS.

1. Os litígios relativos ao “fato gerador” representam 39,9% do contencioso total (R$ 48,2 bilhões, 129 processos)

1.1. Problema

O maior grupo em valor envolve disputas sobre a própria incidência do tributo: o contribuinte pratica uma operação econômica; o fisco enquadra como fato gerador; o contribuinte contesta o enquadramento. O problema não era má-fé de nenhuma das partes — era a obscuridade estrutural de sistemas concorrentes, com definições contraditórias do que é “serviço”, “mercadoria” ou “receita tributável”.

Casos emblemáticos: A Oi carregava R$ 13,6 bilhões em ICMS sobre “atividades-meio e serviços suplementares” de telecomunicações. A Claro Telecom disputava R$ 3,6 bilhões sobre incidência em cessão de capacidade satelital. O Banco Santander acumulava R$ 4,1 bilhões em ISS sobre receitas de operações que, segundo a empresa, não se classificam como prestação de serviços. A Ambev respondia por R$ 1,8 bilhão em PIS/COFINS sobre bonificações concedidas a clientes — o fisco as classificava como receita; a empresa, como redução de preço.

2. Os Litígios relativos a “créditos da não-cumulatividade glosados e quem e o quê dá direito ao crédito” representam 29,8% do contencioso total (R$ 36,0 bilhões , 133 processos)

2.1. Problema

O maior bloco por número de processos — e o segundo por valor — é a disputa sobre o direito ao crédito tributário. No PIS/COFINS, a Receita Federal adotava por décadas uma interpretação restritiva do conceito de “insumo” que diferia da interpretação dos contribuintes. No ICMS, o crédito era estruturalmente limitado, com restrições específicas para energia elétrica, ativo imobilizado e materiais de uso e consumo que geravam autuações em cascata.

Casos emblemáticos: A BRF carregava R$ 6,4 bilhões em glosas de créditos de PIS/COFINS sobre insumos. A Braskem, R$ 1,03 bilhão. A Claro Telecom, R$ 1,76 bilhão. A TIM, R$ 3,4 bilhões em créditos de ICMS com alegação de ausência de suporte documental. A Usiminas respondia a execuções fiscais sobre créditos de ICMS de materiais classificados pelo fisco como “uso e consumo” — portanto não creditáveis — mas que a empresa entendia como insumos produtivos.

3. Os litígios relativos a “substituição tributária” representam 15,2% do contencioso total (R$ 18,4 bilhões, 21 processos)

3.1. Problema

A substituição tributária de ICMS é o mecanismo pelo qual o fabricante recolhe antecipadamente o imposto de toda a cadeia, com base em preços presumidos. A ideia original era simplificar. O resultado foi um sistema de bases de cálculo fictícias, pautas fiscais contestáveis, restituições devidas mas não pagas, e disputas bilionárias sobre se o preço presumido refletia a realidade de mercado.

Casos emblemáticos: A Ambev sozinha carregava R$ 8,4 bilhões em disputas sobre diferenças de ICMS-ST — o maior valor individual de todo o levantamento do Insper. A contestação central: quando o preço de venda dos produtos se aproxima da pauta fiscal, a fiscalização exigia diferenças calculadas sobre margem presumida, não sobre o preço real. A Natura e suas controladas somavam mais R$ 2,2 bilhões no mesmo tema. A Lojas Renner, R$ 322 milhões em ICMS-ST sobre “antecipação tributária”.

4. Litígios relativos a “Incentivos Fiscais e Criatividade Infralegal: o regulamento que criava a lei” representam 6,5% do contencioso total (R$ 7,8 bilhões, 50 processos)

4.1. Problema

Esta causa é politicamente a mais reveladora. Estados e municípios criavam regimes especiais, isenções condicionais, créditos presumidos e incentivos unilaterais — sem aprovação do CONFAZ, quando obrigatória. Empresas aderiam de boa-fé. Depois o próprio ente que concedeu o benefício contestava sua aplicação, ou o estado de destino glosava os créditos correspondentes. O regulamento tornava-se legislação — e depois munição de autuação.

Casos emblemáticos: A Ambev carregava R$ 540 milhões em disputas com a Secretaria da Fazenda da Paraíba sobre o benefício FAIN — um incentivo estadual cuja transferência para a sucessora era contestada pelo próprio estado que o concedeu. A Braskem disputava R$ 587 milhões com Alagoas sobre ICMS diferido. A Ambev acumulava ainda R$ 2,0 bilhões em glosas de crédito de ICMS por aquisições de estados com benefícios sem convênio CONFAZ.

A magnitude dessa redução torna-se ainda mais notável quando se considera a geometria do sistema anterior: no modelo pré-reforma, conviviam 5.570 municípios, 27 estados e a União — totalizam 5.599 entes federativos — com competência autônoma para conceder incentivos sobre ISS, ICMS, PIS/COFINS e IPI, cada qual operando com sua própria legislação, seus próprios regulamentos e sua própria criatividade infralegal. Nesse cenário de polifonia normativa, os R$ 7,8 bilhões e os 50 processos mapeados pelo Insper nessa causa representam apenas a ponta visível do iceberg — a fração que emergiu das demonstrações financeiras de companhias abertas obrigadas a divulgar litígios com probabilidade de perda provável ou possível (CPC 25). A proporção real, considerando o universo de empresas não listadas e os conflitos ainda latentes, seria estruturalmente muito superior. No Sistema CBS/IBS, esse cenário se inverte de forma radical: a Constituição Federal veda expressamente a competência de União, estados e municípios para conceder incentivos fiscais sobre CBS e IBS, ressalvados exclusivamente aqueles previstos na própria EC 132/23 — rol taxativo, exaustivo e insuscetível de expansão por ato infralegal. Onde antes havia 5.599 fontes autônomas de incentivos heterodoxos, regulamentos criativos e regimes especiais unilaterais, passa a existir uma única lei complementar nacional e um único regulamento, editado conjuntamente pela CGIBS e pela Receita Federal. A aritmética é impiedosa: se 6,5% do contencioso de grandes companhias abertas decorria da proliferação normativa de 5.599 entes com poder de inventar incentivos, a expectativa racional é que esse percentual convirja a frações mínimas no novo sistema — não por boa vontade dos entes federativos, mas por imposição constitucional. A guerra fiscal, que por décadas produziu a ilusão do benefício e a certeza do contencioso, encontra na EC 132/23 não apenas uma barreira institucional, mas uma proibição jurídica de estatura constitucional que nenhuma criatividade infralegal poderá contornar.

5. Litígios relativos à “Guerra Fiscal e Fragmentação Federativa: qual ente cobra e onde?” representam 1,1% do contencioso total (R$ 1,3 bilhão, 27 processos)

5.1. Problema

Em valor absoluto, esta causa é a menor das cinco. Mas em termos de patologia sistêmica, é a mais reveladora: disputas que só existem porque o Brasil havia criado um sistema em que cinco tributos sobre consumo — cada um com regras de incidência territorial distintas, administrados por milhares de entes diferentes — precisavam coexistir sobre as mesmas operações econômicas.

Casos emblemáticos: A TransNordestina Logística disputava com dois municípios o ISS sobre a construção de uma ferrovia que atravessava os dois territórios — R$ 33 milhões por uma disputa sobre onde o serviço foi “prestado”. A TIM respondia a R$ 399 milhões em ISS sobre serviços realizados em outros municípios. Empresas do grupo Intelbrás e Valid disputavam ICMS sobre transferências interestaduais entre estabelecimentos do mesmo contribuinte.

O mapa consolidado: 92,6% do contencioso em cinco causas

A tabela abaixo consolida as cinco causas, permitindo uma visão do contencioso mapeado pelo Insper como diagnóstico estrutural — não como soma de casos isolados.

Das cinco causas mapeadas, quatro apontam para eliminação estrutural do litígio no Sistema CBS/IBS: fato gerador disputado, créditos glosados, substituição tributária e fragmentação federativa — R$ 103,9 bilhões, 86,1% do contencioso total. A quinta causa — incentivos fiscais e criatividade infralegal (R$ 7,8 bi, 6,5%) — foi classificada pelo Insper como de redução, não de eliminação. Mas a análise do novo marco constitucional revela algo mais profundo: com a EC 132/23 vedando expressamente a concessão de incentivos fiscais por qualquer dos 5.599 entes federativos — ressalvados apenas os previstos na própria Constituição —, as causas normativas desse contencioso são igualmente extintas. O total das cinco causas cobre R$ 111,7 bilhões — 92,6% do contencioso mapeado — com suas raízes normativas eliminadas ou constitucionalmente vedadas no Sistema CBS/IBS.

Conclusão: qual será o contencioso do Sistema CBS/IBS?

A pesquisa do Insper foi publicada em 2023 como exercício prospectivo: dado o sistema anterior, o que a reforma poderia eliminar? Agora que a EC 132/23 e a LC 214/25 estão em vigor, a pergunta se inverte — e se torna mais precisa: qual será o contencioso remanescente no Sistema CBS/IBS? A autópsia das cinco causas estruturais permite uma resposta rigorosa, a partir do próprio universo mapeado pelo Insper — R$ 120,7 bilhões, 526 processos, 92,6% concentrados nas cinco causas analisadas.

Quatro das cinco causas apontam para eliminação estrutural: os litígios sobre fato gerador (R$ 48,2 bi, 39,9%), os créditos glosados da não-cumulatividade (R$ 36,0 bi, 29,8%), a substituição tributária (R$ 18,4 bi, 15,2%) e a fragmentação federativa (R$ 1,3 bi, 1,1%) são dissolvidos pelo próprio design do novo sistema — fato gerador único para bens e serviços, não-cumulatividade plena, tributação sobre o valor efetivamente praticado em cada etapa e princípio do destino universal com distribuição pelo Conselho Federativo. Somadas, representam R$ 103,9 bilhões — 86,1% do contencioso total mapeado.

O caso mais revelador é o da causa 4 — incentivos fiscais e criatividade infralegal (R$ 7,8 bi, 6,5%, 50 processos) — que o Insper classificou como de redução, não de eliminação. A nova leitura é mais radical: no sistema anterior, 5.599 entes federativos — 5.570 municípios, 27 estados e a União — detinham competência autônoma para conceder incentivos sobre ISS, ICMS, PIS/COFINS e IPI, cada qual com sua própria legislação e sua própria criatividade infralegal. Os R$ 7,8 bilhões mapeados pelo Insper são apenas a fração visível — o recorte de companhias abertas obrigadas ao CPC 25. A proporção real, no universo das empresas não listadas, seria estruturalmente muito superior. No Sistema CBS/IBS, a Constituição Federal veda expressamente que qualquer dos 5.599 entes conceda incentivos, ressalvados apenas os previstos na própria EC 132/23 — rol taxativo, insuscetível de expansão infralegal. Onde antes havia 5.599 fontes autônomas de regimes especiais e decretos criativos, passa a existir uma única lei complementar nacional e um único regulamento. A guerra fiscal que, por décadas, produziu a ilusão do benefício e a certeza do contencioso, encontra na EC 132/23 não uma barreira institucional, mas uma proibição de estatura constitucional. O que o Insper classificou como “redução” é, no plano jurídico, virtual eliminação das causas normativas do conflito.

A autópsia das cinco causas estruturais permite uma resposta precisa à pergunta que a reforma tornou possível: qual será o contencioso remanescente no Sistema CBS/IBS? De R$ 120,7 bilhões mapeados pelo Insper, R$ 111,7 bilhões — 92,6% do total — perderam sua base normativa: quatro causas extintas pelo próprio design do novo tributo; a quinta, pela vedação constitucional expressa que dissolve os 5.599 poderes normativos autônomos que alimentavam a guerra fiscal. Restam R$ 9,0 bilhões (7,4%, 166 processos) sem causa identificada — o único espaço onde o litígio do consumo poderá subsistir, não por design do novo sistema, mas por herança do passado ainda não inteiramente diagnosticada.

Sim, o contencioso tributário de consumo está morto.

E os dados do Insper são a sua certidão de óbito.

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[1] “Escrevo este artigo em forma de desagravo pela minha ausência na fala de abertura institucional do GT Novo Contencioso Tributário e aos membros da mesa: Kaike Silveira, Gerente de Políticas Públicas da Amcham Brasil, e Durval Portela, Líder do GT e Sócio-líder de Consultoria Tributária da PwC, bem como à minha amiga e companheira de mesa Glaucia Lauletta, Sócia na área tributária do Mattos Filho Advogados. Reitero minhas desculpas e justifico a inusitada ausência — inédita em minha carreira em eventos desta natureza — ao fato de ter avançado, sem noção de tempo, até altas horas da madrugada escrevendo este artigo, que iria complementar minha exposição no aludido evento.

Há outro fato no ar: vivo um momento muito especial em minha carreira profissional. Depois de 13 anos dedicados ao CCiF e à Reforma Tributária, reescrevi nova e extensa abordagem inovadora para meu livro Reforma Tributária: Gênese e Análise da EC 132/23 e da LC 214/25, retornei às aulas do Mestrado/Doutorado Profissional da FGV Direito SP — coordenado pelo Professor Mario Engler — na eletiva ‘Reforma Tributária: Contexto, Direito e Lógica’, com uma turma de 35 alunos excepcionais e profundamente interessados no tema.

Diante desses dois fatores e com o advento da publicação do regulamento, da instalação do Comitê Gestor e do influxo de avaliações externas, sinto-me surpreendido — de um modo muito especial — ao descobrir como toda a minha trajetória acadêmica, os professores e autores que estudei e que formaram meu mindset, influenciaram na colaboração do desenho e da arquitetura jurídica do sistema CBS/IBS. Impressiona-me, além disso, a efetiva integração e instalação de um Federalismo Cooperativo concreto, bem como a excepcional avaliação do sistema CBS/IBS pela OCDE e pelo FMI. Em suma, como escrevi no artigo publicado na Folha de São Paulo em 12 de maio de 2026: ‘Law & Love is in the air’.”

[2] Registro, também, meu especial agradecimento ao pesquisador da equipe Breno Ferreira Martins Vasconcelos que lembrou-me da pesquisa e, prontamente, ofereceu-me o relatório, bem como parabenizo a pesquisadora Thais Romero Veiga Shingai pelo alto nível técnico do trabalho.

[3]CANADO, Vanessa Rahal (coord.). Impactos da Reforma dos Tributos sobre o Consumo no Contencioso Tributário de Companhias Brasileiras. São Paulo: InsperTax — Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, jul. 2023. Relatório técnico. Base de dados: demonstrações financeiras padronizadas (DFPs) de 751 companhias abertas registradas na CVM, exercício de 2021.

[4]BRASIL. Emenda Constitucional n. 132, de 20 de dezembro de 2023. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 dez. 2023. BRASIL. Lei Complementar n. 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o IBS, a CBS e o IS. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jan. 2025.

[5]CANADO, Vanessa Rahal (coord.). op. cit. A pesquisa classifica o impacto como “potencialmente eliminado” quando o litígio perde integralmente sua base normativa no novo sistema, e “potencialmente reduzido” quando o novo sistema diminui a litigiosidade sem eliminá-la por completo.

[6]SANTI, Eurico Marcos Diniz de. The law is in the air: o regulamento CBS/IBS e o fim da criatividade infralegal. JOTA, São Paulo, mai. 2026. Disponível em: https://www.jota.info. Acesso em: mai. 2026.

Fonte