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Free flow nas concessões rodoviárias: quais os limites da intervenção judicial?
A implementação do free flow tem se consolidado como um dos principais movimentos de modernização do setor de rodovias. Ao substituir as tradicionais praças de pedágio por um modelo de cobrança eletrônica, o sistema promove ganhos relevantes em eficiência operacional, fluidez do tráfego e redução de custos logísticos, além de alinhar o país a práticas já adotadas em diversos países.
No plano normativo, o modelo encontra respaldo na Lei 14.157/2021, que autorizou a adoção de sistemas de cobrança eletrônica sem a necessidade de praças físicas. A partir desse marco normativo, a implementação do free flow passou a ser incorporada tanto em novos contratos quanto em processos de reestruturação e modernização de concessões existentes, sob coordenação da ANTT.
Nesse cenário, o tema ganhou ainda mais visibilidade com novo o programa de concessões rodoviárias do estado do Paraná, que se consolidou como um dos principais vetores de implementação do free flow no país. Os PERs dos seis lotes contemplam o Sistema de Livre Passagem, com previsão de estruturas tecnológicas voltadas à cobrança eletrônica.
Porém, isso não significa substituição integral e automática de todas as praças físicas, mas sim a incorporação contratual de uma tecnologia capaz de reconfigurar progressivamente a lógica tradicional de cobrança tarifária.
Recentemente, o debate sobre o free flow ganhou um novo capítulo no Paraná. Parlamentares estaduais ajuizaram uma ação popular com o objetivo de suspender a instalação e a operação dos pórticos eletrônicos do Lote 4, assim como qualquer ato de cobrança, sob o argumento de que o modelo atualmente implementado não estaria observando a proporcionalidade por quilômetro rodado prevista em lei.
Nada disso, todavia, chega a surpreender quem acompanha o histórico das concessões de rodovias no Paraná. Desde o primeiro ciclo de concessões, iniciado na década de 1990, o modelo enfrentou resistência política e intensa judicialização. Na realidade, esse movimento de (insistente) judicialização revela um problema recorrente no setor: a tentativa de transpor para o Poder Judiciário discussões que são, por natureza, técnicas e regulatórias.[1]
As decisões recentes da Justiça Federal são relevantes e enfrentaram esse ponto com precisão. Ao indeferirem pedidos de suspensão liminar do free flow nos contratos (em primeira[2] e segunda[3] instâncias), as decisões afastaram a existência de ilegalidade e reconheceram que a controvérsia envolve questões técnicas e regulatórias complexas, relacionadas à modelagem contratual, à estrutura tarifária e à própria forma de implementação do sistema.
Tais matérias estão inseridas no âmbito de competência da agência reguladora e não podem ser afastadas por intervenção judicial precipitada, especialmente em sede de decisão liminar. A substituição dessas escolhas por decisões judiciais exige cautela redobrada, sob pena de desorganizar o setor e comprometer a coerência do modelo regulatório. Trata-se, pois, de um exemplo claro dos limites da atuação jurisdicional diante da discricionariedade técnica da regulação.
Além disso, as decisões chamam atenção para os efeitos práticos da intervenção judicial na execução do contrato, destacando os impactos sobre o equilíbrio econômico-financeiro, o que reforça a necessidade de preservação da estabilidade contratual em projetos de infraestrutura dessa natureza.
A eventual suspensão da instalação e a operação dos pórticos eletrônicos poderia afetar a estrutura de financiamento dos projetos e a viabilidade econômico-financeira da concessão. Em contratos de longa duração, decisões dessa natureza não produzem apenas efeitos jurídicos, mas geram impactos concretos sobre a execução contratual. Trata-se, inclusive, de aspecto que deve ser considerado à luz do art. 20 da LINDB, que impõe ao decisor a necessidade de consideração das consequências práticas de suas decisões.
Com efeito, modelos como o free flow se inserem em um movimento mais amplo de modernização das concessões e dependem, para sua consolidação, de previsibilidade, segurança jurídica e respeito às escolhas regulatórias realizadas no âmbito das agências. A judicialização, quando desacompanhada de fundamentos técnicos consistentes, pode comprometer justamente esses elementos.
Isso não significa, evidentemente, que o modelo esteja imune a críticas ou que sua implementação esteja isenta de desafios. Ao contrário, a experiência recente demonstra que a transição para o free flow exige adaptação e ajustes regulatórios, sobretudo no que se refere à interação com o usuário.
Nesse ponto, as medidas recentes adotadas pelo Ministério dos Transportes em relação à aplicação de multas no sistema representam um exemplo relevante de ajuste regulatório. Na última semana, o Contran suspendeu mais de 3 milhões de multas e concedeu aos usuários 200 dias para pagar tarifas vencidas. A flexibilização de penalidades em tais situações não configura um recuo, mas sim um ajuste compatível com sua fase de consolidação.
Modernizações tecnológicas, especialmente aquelas que alteram de forma significativa a experiência do usuário, demandam um período de adaptação, no qual medidas dessa natureza são não apenas esperadas, mas necessárias. Afinal, a efetividade do free flow não depende apenas de sua solidez técnica e contratual, mas também de sua aceitação social e de sua compreensão pelos usuários. A suspensão das penalidades, assim, insere-se como instrumento legítimo de aperfeiçoamento regulatório do sistema.
Portanto, a experiência recente envolvendo o free flow no Brasil revela duas dimensões complementares. De um lado, a necessidade de preservação das competências regulatórias da ANTT e dos limites da intervenção judicial em questões técnicas, como condição para a estabilidade dos contratos. De outro, a importância de uma implementação gradual e sensível aos impactos sobre os usuários, com ajustes regulatórios proporcionais que favoreçam a consolidação do modelo.
A modernização da infraestrutura rodoviária passa, inevitavelmente, pela incorporação de soluções tecnológicas e por novos arranjos regulatórios. O sucesso desse processo dependerá, em grande medida, da capacidade institucional de preservar as competências regulatórias e as escolhas técnicas da agência, ao mesmo tempo em que se assegura uma transição equilibrada e socialmente legítima.
Mais do que um debate sobre um modelo específico de cobrança, o free flow se apresenta hoje como um teste relevante da maturidade regulatória do país.
[1] Sobre a judicialização do free flow no Estado do Paraná, escrevi o artigo “Judicialização do free flow e o desafio à segurança jurídica de concessões” no Portal Agência Infra. Disponível em: https://agenciainfra.com/blog/judicializacao-do-free-flow-e-o-desafio-a-seguranca-juridica-de-concessoes/.
[2] Ação Popular nº 1020916-47.2026.4.01.3400, decisão liminar proferida pelo juiz federal Manoel Pedro Martins de Castro Filho, da 6ª Vara Federal Cível da Justiça Federal do Distrito Federal.
[3] TRF-1 – Agravo de Instrumento nº 1008867-86.2026.4.01.0000, relatoria do Des. Alexandre Jorge Fontes Laranjeira.
