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Regulação de mercados digitais no Brasil: eficiência ou redundância?
A pressa na tramitação do PL 4675/2025, que trata da regulação de mercados digitais no Brasil, pressupõe uma lacuna regulatória a ser preenchida. A atuação recente do Cade, contudo, sugere que a autoridade concorrencial brasileira já tem instrumentos relevantes para enfrentar distorções no ambiente digital e busca implementá-los na prática.
Diante desse contexto, uma nova lei corre o risco de ser redundante ao replicar mecanismos existentes ou, pior, introduzir sobreposições que geram incertezas jurídicas em um sistema que já se provou relativamente funcional.
Cenário regulatório
No dia 18 de março, o Congresso Nacional aprovou o regime de urgência para o projeto. Mas enquanto o Congresso se move rapidamente, uma questão central segue sem resposta: precisamos mesmo de uma regulação específica sobre o tema? O PL em questão busca criar regras concorrenciais preventivas e dá mais poder ao Cade, mas não há consenso em torno da insuficiência das atuais ferramentas regulatórias.
O texto se inspira em dois modelos internacionais: o Digital Markets Act (DMA) da União Europeia, e o Digital Markets, Competition and Consumers Act (DMCCA), do Reino Unido. Contudo, é fundamental questionar se essas inspirações se aplicam à realidade institucional brasileira, onde as ferramentas tradicionais do Cade têm se mostrado resilientes e adequadas para enfrentar possíveis ações anticoncorrenciais por grandes empresas de tecnologia.
PL 4675: convergências e modelos externos
O PL brasileiro estrutura-se em três eixos: (i) designação de agentes de relevância sistêmica; (ii) atribuição de obrigações especiais aos agentes designados e (iii) criação de uma Superintendência de Mercados Digitais (SMD). Trata-se de um modelo ex ante, no qual as obrigações concorrenciais são atribuídas aos agentes designados antes mesmo de qualquer investigação sobre potenciais atos anticoncorrenciais.
O DMA, por sua vez, tem como pilar central a regulação dos mercados digitais em que atuam os chamados controladores de acesso (gatekeepers). A designação dessas empresas é realizada por meio da combinação de critérios quantitativos — como número de usuários finais ativos em plataforma essencial e faturamento anual — com critérios qualitativos — como nível de controle de ecossistema digital, controle de plataforma essencial e existência de efeitos de rede.
Os critérios quantitativos não são absolutos; mesmo que não sejam alcançados, a Comissão Europeia pode se embasar nos dados qualitativos para designar uma empresa como gatekeeper. Essa lógica foi replicada no PL 4675. O texto aposta na designação de agentes de relevância sistêmica a partir de uma combinação de critérios qualitativos e quantitativos pelo Cade.
Já o DMCCA confere maior discricionariedade à Competition and Markets Authority (CMA), instituição responsável por instaurar uma investigação formal, avaliar evidências, consultar interessados e elaborar requerimentos de conduta adaptados aos riscos identificados em cada ecossistema digital. Em suma, em vez de obrigações pré-definidas e automáticas (como é o caso do DMA, onde a designação como gatekeeper faz com que todas as obrigações se apliquem), o DMCCA prevê remédios personalizados para cada caso.
O PL 4675 aproxima-se do modelo britânico ao também conferir à SMD alto grau de discricionariedade para definir quem são os agentes de relevância sistêmica e calibrar obrigações especiais aplicáveis a agentes específicos
Diferentemente do Reino Unido, porém, os estudos realizados até então pelo Ministério da Fazenda não analisaram com a necessária profundidade o impacto dessas intervenções.
Nesse contexto, existe a possibilidade de que empresas se deparem com regras variadas, pouco claras e sujeitas a constante alteração. Tudo isso, se transforma em obstáculo relevante ao investimento e à inovação. A tendência é que se amplie a incerteza regulatória e a instabilidade, desencorajando o desenvolvimento e o lançamento de produtos.
Atuação do Cade em mercados digitais
Recentemente, o Cade tem considerado em suas investigações potenciais riscos concorrenciais promovidos pela atuação das grandes empresas de tecnologia.
Sua Superintendência-Geral emitiu, por exemplo, uma recomendação de condenação da Apple[1] por práticas anticompetitivas em relação ao sistema iOS, em especial diante da imposição do uso exclusivo de sistemas de pagamento da própria empresa, além da restrição à comercialização de serviços de terceiros em sua plataforma.
A Apple, em resposta, apresentou uma proposta de Termo de Compromisso de Cessação (TCC), homologado pelo Tribunal do Cade[2]. A empresa se comprometeu a corrigir algumas condutas e se submeter a obrigações especiais, como disponibilizar alternativas desenvolvidas por terceiros.
A Meta também foi investigada[3]. O caso surgiu de uma suspeita de abuso de posição dominante, derivada da forma como os novos termos de uso do WhatsApp pretendiam controlar o acesso que fornecedores de ferramentas de IA teriam aos usuários do aplicativo.
Com a instauração do inquérito, o Cade determinou a suspensão dos novos termos até que consiga avaliar os indícios de infração à ordem econômica. A Meta apresentou recurso, mas a suspensão foi mantida sob justificativa de que a exclusão total de ferramentas de IA desenvolvidas por terceiros representa considerável risco concorrencial.
Ainda não há decisão final, mas o exemplo ilustra como a autoridade competente já vem atuando nesses casos de forma eficiente mesmo sem uma lei específica que trate de mercados digitais, tal como o PL 4675.
Entre a eficiência e a redundância
Fato é que antes de criar uma nova lei, é importante que os atores-chave envolvidos na discussão regulatória questionem se um novo texto legal de fato melhoraria a proteção do ecossistema digital brasileiro contra práticas anticoncorrenciais.
Nos últimos anos, o Cade demonstrou capacidade de atuação célere e eficaz, incluindo a adoção de medidas preventivas, remédios comportamentais de natureza prospectiva e acordos negociados — elementos que, embora façam parte do PL 4675, já estão sendo implementados antes da sua aprovação pela autoridade competente.
Essa experiência sugere que eventuais lacunas legais, podem ser enfrentadas por aperfeiçoamentos incrementais na Lei 12.529/2011 e no fortalecimento técnico do Cade, em vez de uma ruptura sistêmica.
Se, por um lado, a regulação dos mercados digitais é um tema que vem ganhando força no Brasil e em outros países nos últimos anos, a criação de uma lei sobre cuja real necessidade ainda não há consenso, por outro, carrega o risco de colocar o país numa corda bamba, distorcendo o cenário de controle concorrencial já estabelecido e introduzindo riscos de insegurança jurídica e de desconexão entre provisões legais.
[1] Processo 08700.009531/2022-04. Nota Técnica 51/2025/CGAA11/SGA1/SG/CADE, publicada em 30/06/2025. Disponível aqui.
[2] Requerimento de TCC 08700.006953/2025-62. Despacho publicado em 23/12/2025 e disponível aqui
[3] Processo 08700.012397/2025-63, com data de registro em 21/11/2025. Disponível aqui.
