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O controle da atividade de inteligência de Estado e as reformas legislativas em andamento
Atualmente, duas proposições legislativas envolvendo a atividade de Inteligência de Estado encontram-se em análise no Congresso Nacional, suscitando a necessidade de um debate social e jurídico mais amplo. Trata-se da proposta de emenda constitucional n. 18/20205, mais conhecida como “PEC da Segurança Pública” e do Projeto de Lei n. 6423/2025.
Os órgãos de inteligência são instituições poderosas, com o papel significativo de proteger a liberdade e garantir a estabilidade de democracias liberais. A eles, portanto, são concedidos poderes e mandatos legais únicos. Com esses poderes vem a necessidade de controle e busca de responsabilização legal e política em casos de desvios1.
Ambas representam uma tentativa de aprimoramento na sistematização de uma função essencial do Estado Democrático de Direito: a de fornecer accountability a uma atividade que lida com a constante necessidade de equilibrar o sigilo – ínsito ao seu exercício – e aos direitos e garantias fundamentais.
Na redação aprovada no início deste ano pela Câmara dos Deputados e encaminhada ao Senado Federal, a PEC, como expressão do poder constituinte derivado, mencionou a atividade de inteligência em quatro oportunidades. Com isso, atendeu à uma antiga crítica sobre a ausência de qualquer menção no texto constitucional vigente. É interessante rememorar que, durante as discussões na Assembleia Nacional Constituinte, houve a proposta de extinção do Serviço Nacional de Informações (SNI) – principal órgão de inteligência e espionagem durante a ditadura militar – e a criação de um serviço especializado, de caráter civil, administrativo e de assessoramento ao Presidente da República, sem qualquer conotação militar ou policial. Contudo, a proposta não foi acolhida e a inteligência não teve espaço na Carta de 88, o que demonstrou, à época a falta de vontade de política de enfrentar a questão.
Trata-se, portanto, de uma mudança significativa, que elevaria a atividade de Inteligência ao status de função de Estado – ligada à organização, soberania e funcionamento de um país – conferindo maior legitimidade às suas ações e aos seus instrumentos de controle.
O PL n. 6423/2025, por sua vez, de iniciativa da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI) e conhecida como “Marco Legal da Inteligência”, surge catalisada pelas revelações trazidas pela investigação da Polícia Federal denominada “ABIN paralela”. A fragilidade do controle interno pela própria estrutura da ABIN e, sobretudo, a ineficiência do controle externo da Comissão foram expostas, exigindo um aperfeiçoamento urgente.
O PL concentra-se majoritariamente a estabelecer diretrizes para as atividades de inteligência no Brasil, definindo conceitos, funções e procedimentos para a obtenção, análise e disseminação de informações. Regulamenta o acesso a dados, o uso de técnicas sigilosas, dispõe sobre a proteção dos profissionais de inteligência e tipifica condutas criminosas.
Todavia, de forma tímida e utilizando-se de apenas um dispositivo (artigo 33), trata sobre o controle da atividade sem praticamente inovar em relação ao que já é previsto. Não houve aperfeiçoamento substancial ou qualquer indicação de mudanças estruturais no sistema de controle externo.
Conforme pontuado por Zegart2, a supervisão externa do legislativo poderia ser vista como a ferramenta mais democrática para monitorar agências de inteligência porque — no papel — representa a vontade direta do povo, ao contrário de comissários de proteção de dados e membros de órgãos judiciais, por exemplo. Ou seja, é necessário ir além do controle burocrático, criando-se mecanismos e instrumentos para uma supervisão e fiscalização material da atividade. Em outras palavras, garantir o accountability.
É preciso encarar o problema criando mecanismos de blindagem para que a Inteligência de Estado não seja instrumentalizada como função de governo, orientada por interesses pessoais ou partidários. Desviar a inteligência de sua finalidade é afastá-la da missão de produzir o conhecimento necessário para salvaguarda e segurança da sociedade e do Estado.
Recentemente, discute-se a implementação do controle judicial prévio, com a criação de varas ou tribunais especializados, distintos dos juízos criminais comuns que atuam no law enforcement. A medida é necessária, considerando que, no cenário atual, as informações são obtidas por ferramentas intrusivas que demandam rígido controle ex ante, para evitar abusos.
Contudo, pouco se debate sobre a efetividade da estrutura já existente: a CCAI. A atividade da Comissão carece de transparência, com publicação informações mínimas sobre suas atividades. Sua composição é exclusivamente parlamentar, muitas vezes carentes de expertise técnica necessária sobre responsabilidade (accountability) em segurança e inteligência. Quando se reúne, em regra, as deliberações limita-se ao orçamento, sem adentrar na supervisão real dos órgãos e agentes de inteligência.
Como resultado, o que se verifica, é que não existem mecanismos de supervisão externa significativos para as atividades de inteligência no Brasil, o que aponta para um problema sistêmico de responsividade do Estado perante a sociedade.
Em suma, o que se observa é um descompasso entre o avanço normativo e a eficácia prática. Embora a inclusão da Inteligência na Constituição Federal e a tentativa de um Marco Legal sejam passos históricos, eles correm o risco de se tornarem “letras mortas” se não vierem acompanhados de uma reforma profunda na fiscalização parlamentar. O Brasil precisa transitar de um modelo de controle meramente formal para um sistema de supervisão material. Somente assim a Inteligência deixará de ser vista sob o prisma da desconfiança para se consolidar como um pilar de proteção da democracia, imune às conveniências do poder de turno.
1 WEGGE, Njord. The future of intelligence oversight. In: Intelligence Oversight in the Twenty-First Century: accountability in a changing world. London: Routledge, Taylor & Francis Group. 2019.
2 ZEGART, Amy. Eyes on spies: Congress and the United States intelligence community. Hoover Institution Press. 2011.
