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Núcleos de Justiça 4.0 para questões de CBS e IBS?
A Emenda Constitucional 132/23 refundou as bases do sistema tributário brasileiro, criando profundas alterações no modelo de repartição de competências e de receitas tributárias. Com promessa de radical simplificação, a reforma substitui os principais tributos incidentes sobre o consumo pela contribuição sobre bens e serviços (CBS), de competência da União, e pelo imposto sobre bens e serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados e Municípios.
CBS e IBS são tributos normativamente únicos (sujeitos à mesma legislação), operacionalmente duais (administrados, respectivamente, pela Receita Federal do Brasil e pelo Comitê Gestor do IBS)[1] e tríplices quanto à titularidade do crédito (União, Estado e Município de destino da operação). Destaca-se que o poder de instituir o IBS – ressalvada a definição de alíquotas – compete ao Congresso Nacional, e não aos legislativos locais, cabendo a sua gestão a uma entidade interfederativa: o Comitê Gestor do IBS (CGIBS).
Esse arranjo desafia, por diversos ângulos, o conceito clássico de competência tributária, compreendido como projeção necessária do princípio federativo e da autonomia dos entes subnacionais. No plano jurisdicional, temos em pauta o desafio de alinhar a distribuição de competências com as diversas titularidades do crédito tributário, tendo em vista os reflexos que a fixação da justiça competente pode causar na já comprometida autonomia dos entes parciais.
Além disso, se a normatização uniforme sugere ganhos em termos de simplificação do sistema, a existência de um tributo uno, mas submetido a duas gestões e a três donos, projeta dificuldades relevantes quanto à interpretação e aplicação uniforme da legislação de regência. Ademais, se na esfera administrativa a solução de problemas jurídicos envolvendo CBS/IBS já apresenta complicações[2], na seara judicial o grau de complexidade tende a ser potencializado.
Pelo modelo constitucional de competências jurisdicionais, a Justiça Federal seria competente para processar as demandas que envolvessem, conjuntamente, CBS e IBS, diante da presença da União na relação processual. Todavia, versando a ação apenas sobre o IBS – seja por uma (questionável) estratégia processual do contribuinte, seja por ser, a princípio, a única via para Estados e Municípios executarem seus créditos -, a competência seria da Justiça Estadual.
Esse desenho afasta da Justiça Estadual a decisão sobre a generalidade das questões envolvendo um tributo que pertence aos Estados e Municípios (afinal, a maioria dos casos tende a envolver CBS e IBS simultaneamente), em claro prejuízo ao federalismo judiciário, e favorece a proliferação de decisões conflitantes sobre a mesma matriz normativa, contrariando o princípio da simplicidade que orientou a reforma.
Não há dúvida, portanto, de que o atual modelo de competências jurisdicionais não é adequado para o processamento desses casos, razão pela qual a sua reorganização constitui objeto de reflexão importante e urgente.
É provável que esse problema só seja resolvido, de forma definitiva, com uma ampla reforma do sistema de competências jurisdicionais, o que necessariamente deve ocorrer em sede constitucional. Como vem sendo cogitado, possivelmente será necessária a criação de órgãos com competência abrangente sobre ambos os tributos, cuja formatação e composição considerem os diversos interesses em jogo.
Enquanto isso não acontece, a implementação de Núcleos de Justiça 4.0, disciplinados pelas Resoluções CNJ 385/2021 e 398/2021[3], pode ser muito útil e constituir uma solução adequada para esse problema – pelo menos, em caráter provisório, passível de experimentação judiciária[4].
Núcleos de Justiça 4.0 são unidades especializadas, desterritorializadas e altamente tecnológicas, cuja estrutura e funcionamento se dão em ambientes exclusivamente virtuais e com uso intensivo de soluções inovadoras. Caracterizam-se pela adaptabilidade, estruturando-se em formatos flexíveis que permitem adequação às necessidades da administração judiciária e às particularidades das demandas[5].
Do modo como estão previstos nas resoluções do CNJ, identificam-se dois formatos de núcleos 4.0: (i) autônomos, que funcionam desvinculados de qualquer unidade física e exigem que as partes concordem com o julgamento do processo pelo núcleo (Resolução CNJ 385/21); e (ii) de apoio, que oferecem suporte às unidades físicas em que os processos já tramitam, não se exigindo a anuência das partes (Resolução CNJ 398/21)[6].
Nota-se que os núcleos 4.0 não foram pensados como juízos com competências exclusivas, pois não dispensam a existência de unidades jurisdicionais físicas com competências correlatas[7]. Em relação a estas, os núcleos funcionam, como indicado acima, ou como um juízo alternativo e concorrente (caso do núcleo autônomo) ou como um juízo de suporte (caso do núcleo de apoio).
Essa referibilidade a unidades físicas, que pauta as resoluções do CNJ, deve ser considerada na elaboração de eventual solução para as demandas de CBS/IBS que envolva núcleos 4.0. Entendemos que o formato mais adequado para esses casos é o de núcleos 4.0 de apoio, disciplinados pela Resolução CNJ 398/2021.
Núcleos de apoio são resultado de um ato de cooperação por provocação de órgão da administração judiciária[8], uma vez que os tribunais os implementam e delimitam as suas competências, com o objetivo de viabilizar a cooperação judiciária entre o núcleo e as unidades físicas que serão assistidas.
Após implementado, o aperfeiçoamento da cooperação depende do encaminhamento de processos pelos juízos das unidades físicas que receberão o suporte[9]. Esse envio, todavia, não exclui a competência das unidades assistidas, que continuam podendo atuar, de forma compartilhada e concatenada, com o núcleo 4.0 de apoio.
A cooperação pode, aliás, ser delimitada a atos específicos, praticando-se parte dos atos de um mesmo processo no âmbito do núcleo, e parte perante o juízo assistido.
Esse formato permite “aproveitar a tecnologia e as transformações digitais para criar um importante instrumento que agilize o processamento dos feitos, […] sem abrir mão das estruturas existentes e do necessário contato do Judiciário com a população”[10]. Possibilita, ademais, que unidades físicas subutilizadas atuem como núcleos 4.0, sendo essa uma alternativa à sua extinção[11].
Diante disso, pode ser adequada a implementação de um núcleo 4.0 intertribunais, especializado em solucionar as questões de CBS/IBS que sejam comuns às esferas estadual e federal, permanecendo nas unidades físicas da Justiça Federal e da Justiça Estadual o processamento e decisão dos demais aspectos dos casos.
A adaptabilidade ínsita a essa estrutura da organização judiciária permite que sejam testados arranjos diversos para os núcleos de CBS/IBS, contando inclusive com juízes federais e estaduais em sua composição. Além disso, a articulação entre as unidades assistidas e os núcleos de apoio é facilitada pelo formato tecnológico e pela desterritorialização.
Essa proposta pressupõe a cisão da ação judicial: as discussões sobre CBS seriam ajuizadas na Justiça Federal, e as discussões sobre IBS, na Justiça Estadual. Se é certo o inconveniente dessa desconcentração das demandas, o fortalecimento da autonomia dos entes parciais e do federalismo judiciário, devido à manutenção das discussões tributárias nas respectivas Justiças, aponta essa proposta como uma possível “segunda melhor solução”[12].
Essa ideia alinha-se, enfim, à experimentação no Direito público, pela qual se inverte a lógica tradicional da produção normativa, privilegiando a realização de testes anteriores à implementação de reformas institucionais de grande repercussão.
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Importa reconhecer que, na regulação jurídica de temas complexos e de resultados imprevisíveis, é muitas vezes recomendável “agitar antes de legislar”[13], testando-se soluções inovadoras de forma monitorada, a fim de minimizar os riscos associados a tais escolhas.
Parece ser esse o caso da reforma judiciária envolvendo a competência sobre CBS/IBS.
[1] ABOUD, Alexandre; GARCIA, Ana Carolina Ali. Reflexões sobre o contencioso judicial do IBS e da CBS. Revista de Direito Tributário da APET, n. 51, p.169-199, 2025.
[2] Sobre as dificuldades relativas ao julgamento administrativo de litígios envolvendo IBS e CBS, cf.: SEPULCRI, Nayara. “Uniformizar versus harmonizar: uma correção necessária no PLP 108”, publicado neste espaço. <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/elas-no-jota/uniformizar-versus-harmonizar-uma-correcao-necessaria-no-plp-108>. Acesso: abril/2026.
[3] Cf.: ABREU, Murilo Silvio. Uma proposta de contencioso célere, democrático e previsível para IBS e CBS. Jota. Set./2024.
[4] Sobre o tema, cf.: DIDIER JR., Fredie; Fernandez, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito processual. 3. ed., 2026, item 3.4; TOSCAN, Anissara. Núcleos de justiça 4.0. São Paulo: JusPodivm, 2026, cap. II, item 1.1.4;
[5] TOSCAN, cit.
[6] TOSCAN, cit., cap. 2, item 2.
[7] TOSCAN, cit., cap. 2, item 2.
[8] ARAGÃO, Nilsiton Rodrigues de Andrade. “Potencialidades e limites da cooperação judiciária nacional”. Civil Procedure Review. vol. 11, n. 1, 2020, p. 33-57.
[9] Res.CNJ 398/2021, Art. 1º[…] §3º Após a publicação do ato do tribunal disciplinando os processos que poderão ser encaminhados aos “Núcleos de Justiça 4.0”, incumbirá aos Juízos em que os processos estejam tramitando efetuarem a remessa dos autos.”
[10] Informativo de Jurisprudência do CNJ n. 16, 4/6/2021. . Acesso: maio/2025. Ref.: ATO 0003705-98.2021.2.00.0000, Rel. Conselheira Maria Thereza de Assis Moura, j. 332ª Sessão Ordinária, 1º/6/2021.
[11] Ibidem.
[12] “[…] a estratégia básica de raciocínio de quem leva as “capacidades institucionais” a sério é a de que não se deve buscar algum tipo de solução ideal e recomendar que os órgãos decisores cheguem o mais próximo possível dela, mas sim que, comparando os custos associados a cada estado de coisas possível vinculado à implementação de diferentes alternativas em um dado cenário, busquem adotar a ‘segunda melhor” solução’” (ARGUELHES, Diego Werneck; LEAL, Fernando. “O argumento das ‘capacidades institucionais’ entre a banalidade, a redundância e o absurdo”. Revista do programa de pós-graduação em Direito da UFBA. n. 23, Salvador, 2011, p. 301-342).
[13] MODESTO, Paulo. Direito administrativo da experimentação. 2.ed. São Paulo: Juspodivm, 2025, p. 169-176.
