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Governança experimental: modismo, mais do mesmo ou um caminho a seguir?
Nas últimas décadas, o campo da governança foi marcado pela proliferação de conceitos, abordagens e modelos analíticos que buscam dar conta da crescente heterogeneidade dos arranjos de políticas públicas direcionados a solucionar os problemas coletivos. Termos como governança adaptativa, colaborativa, em rede, orientada a dados ou baseada em evidências passaram a ocupar o centro desse debate.
Nesse contexto, a chamada governança experimental emerge como mais uma dessas abordagens, o que levanta uma questão inevitável: trata-se apenas de mais um modismo ou de uma variação conceitual sobre práticas já estabelecidas, ou, de fato, de um caminho substantivo para aprimorar as políticas públicas?
A pergunta se torna ainda mais relevante quando deslocada do plano conceitual para o terreno concreto das políticas públicas. Diante de uma miríade de abordagenssobre a governança experimental, a sistematizada nos trabalhos de Charles Sabel e Jonathan Zeitlin[1] oferece a formulação mais consistente, na medida em que a define como um modelo que combina descentralização, aprendizado contínuo e adaptação institucional.
Em termos gerais, esse modelo se estrutura em alguns pilares centrais: definição de objetivos amplos, autonomia local para implementação, monitoramento sistemático de resultados e revisão periódica das estratégias com base em aprendizado coletivo e comparado. Trata-se, portanto, de um arranjo que substitui a lógica de comando e controle por um processo iterativo de tentativa, erro e correção, como ilustrado na figura a seguir.
Figura 1: Modelo de governança experimental
Fonte: Adaptado de Sabel & Zeitlin (2012)
Essa abordagem mostra-se particularmente aderente ao cenário contemporâneo de crescente complexificação dos problemas públicos. Temas como mudança climática, transformação digital e tensões geopolíticas não apenas desafiam soluções padronizadas, como também exigem respostas dinâmicas, adaptativas e sensíveis ao contexto.
Nesse ambiente, marcado por incertezas persistentes e choques exógenos cada vez mais frequentes, a governança experimental deixa de ser apenas uma alternativa metodológica e passa a se configurar como uma resposta institucional coerente com as exigências atuais.
Do ponto de vista analítico, trata-se de um modelo com forte vocação prescritiva. Mais do que descrever como decisões são tomadas, ele oferece um guia para ação: governos devem experimentar, aprender com erros, adaptar soluções e, a partir desse processo, gerar inovações que criem valor à sociedade. O erro, nesse enquadramento, deixa de ser falha a ser evitada e passa a ser insumo essencial para o aprendizado institucional.
Essa lógica encontra terreno fértil no âmbito das empresas estatais. Diferentemente de estruturas administrativas tradicionais, essas organizações operam em setores de maior complexidade e risco, seja porque a racionalidade da sua atuação envolve corrigir falhas de mercado, induzir novos setores econômicos ou enfrentar desafios estratégicos de desenvolvimento de longo prazo. Nesses casos, a rigidez de modelos tradicionais tende a ser um obstáculo, enquanto abordagens experimentais permitem maior flexibilidade e capacidade de adaptação.
Alguns exemplos ajudam a materializar esse argumento. Primeiro, experiências europeias recentes demonstram que empresas estatais podem operar como plataformas de governança experimental quando dotadas de capacidade institucional e espaço para aprendizado.
O banco público alemão KfW, por exemplo, mobiliza dezenas de bilhões de euros anuais em programas continuamente ajustados com base em desempenho, especialmente nas áreas de transição energética e inovação, desempenhando papel central no financiamento climático e na promoção de eficiência energética[2].
Enquanto a estatal norueguesa Equinor ilustra um experimentalismo de natureza estratégica ao liderar projetos pioneiros em energia eólica offshore e tecnologias de baixo carbono, a partir de iniciativas piloto de alto risco que são progressivamente escaladas[3].
Em ambos os casos, o elemento distintivo não é a intervenção estatal em si, mas a capacidade de experimentar, aprender e adaptar políticas e investimentos ao longo do tempo.
O caso chinês também oferece exemplos particularmente robustos de arranjos que se aproximam dessa lógica. O modelo combina centralização estratégica com ampla autonomia local, permitindo que governos subnacionais utilizem empresas estatais como plataformas de coordenação e parceria com o setor privado. Esses arranjos viabilizam a experimentação de políticas em escala territorial, com aprendizado competitivo e difusão de práticas bem-sucedidas entre regiões[4].
Ainda que esse experimentalismo ocorra sob uma lógica mais hierárquica e menos deliberativa do que aquela proposta por Sabel e Zeitlin, seus resultados sugerem que o elemento decisivo é a existência de competências na burocracia que permitam testar, ajustar e escalar soluções em setores de constantes mudanças.
Mas até que ponto esse modelo ajuda a explicar o sucesso dessas experiências? A resposta parece residir menos na adoção formal do conceito e mais na existência de condições institucionais que viabilizam a experimentação — sobretudo capacidade estatal, tolerância ao risco e mecanismos eficazes de aprendizado.
É justamente nesse ponto que o contraste com o Brasil se torna um tanto evidente. O país não carece de experiências bem-sucedidas, ao contrário, acumula diversos casos de inovação e eficiência. No entanto, essas iniciativas tendem a permanecer como ilhas de excelência em um oceano marcado pela predominância da lógicade controle legal e fiscal, aversão ao risco e avaliações centradas em resultados de curto prazo.
Esse arranjo institucional pode produzir efeitos perversos. Em vez de incentivar a experimentação responsável, tende a induzir comportamentos defensivos. A tomada de decisão passa a ser orientada menos pela busca de soluções e mais pela minimização de responsabilização. O resultado é um sistema que penaliza a inovação e recompensa a inércia, fenômeno que vem sendo popularizado no debate público de “apagão das canetas”.
Diante disso, torna-se central avançar nas condições que tornam a governança experimental viável o que envolve naturalmente a construção de capacidades estatais, entendidas não apenas em seu sentido tradicional (recursos, burocracia e coordenação), mas principalmente como capacidades dinâmicas[5]. Ou seja, a habilidade de aprender, adaptar, recombinar instrumentos e ajustar estratégias diante de novos contextos.
Ademais, é necessário enfrentar a assimetria de capacidades entre controle e gestão. O atual modelo, fortemente ancorado em mecanismos formais de controle, é propenso a reduzir a discricionariedade necessária para a tomada de decisão em ambientes incertos. Ajustar esse equilíbrio não significa reduzir o pilar de accountability da governança pública, mas torná-la compatível com a contínua necessidade de inovação.
Trata-se, portanto, de reconfigurar o equilíbrio entre autonomia decisória e controle, substituindo uma lógica de desconfiança estrutural por uma arquitetura de confiança monitorada, na qual discricionariedade e responsabilização deixam de ser polos antagônicos e passam a ser dimensões complementares da ação estatal.
Além disso, é preciso requalificar a própria noção de risco que orienta a ação estatal. Hoje, o risco é tratado de forma predominantemente restrita e associado à corrupção e à indisciplina fiscal. Esses são, sem dúvida, elementos centrais, porém essa leitura parcial produz um efeito colateral que invisibiliza um outro tipo de risco igualmente crítico, o de não agir, de não inovar e de perder oportunidades estratégicas.
Logo, é imperativo continuar promovendo maior flexibilidade normativa e procedimental, criando espaços institucionais seguros para tentativa e erro, a exemplo dos sandboxes regulatórios e das compras públicas para inovação, como a encomenda tecnológica. Embora já existam no ordenamento brasileiro, essas ferramentas ainda necessitam de normalização organizacional e rotinização administrativa. Sem isso, os esforços de generalizar as práticas de governança experimental tendem a ser mitigadas pelo ambiente legalista hegemônico.
Em um contexto de transformações aceleradas, investir na construção de capacidades, no teste de soluções e no posicionamento em agendas inovadoras deixa de ser apenas uma opção estratégica e passa a representar uma oportunidade de moldar o futuro. A governança experimental, nesse sentido, não deve ser vista como panaceia ou modismo, mas como um arranjo institucional promissor, capaz de estimular o aprendizado contínuo e de incorporar, de forma deliberada e responsável, os riscos inerentes ao desenvolvimento de um país.
[1] Sabel, Charles F.; Zeitlin, Jonathan (2012). “Experimentalist Governance”. In: The Oxford Handbook of Governance.
[2] Ver KfW (2023). Annual Report e OECD (2020). National Development Banks in OECD Countries.
[3] Ver IEA (2022). Offshore Wind Outlook e Financial Times (2021). Coverage on Equinor offshore wind expansion.
[4] Jin, K. (2023). A nova China: para além do capitalismo e do socialismo. Intrínseca.
[5] Kattel, R. (2022). Dynamic capabilities of the public sector: Towards a new synthesis. UCL Institute for Innovation and Public Purpose.
