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Cooperação para enfrentar o novo contencioso judicial do IBS e da CBS
Muito se tem refletido e tem sido dito a respeito da cooperação que será necessária e indispensável para a fiscalização e cobrança administrativa do IBS, sobretudo em relação à atuação do Comitê Gestor, responsável pela coordenação, administração e harmonização do novo tributo de competência estadual e municipal. Também, por se tratar de “tributo gêmeo” da CBS, já vem se refletindo acerca da atuação harmônica do Comitê Gestor e da Receita Federal.
Há, contudo, uma dimensão da aplicação do princípio da cooperação na relação entre os entes públicos relacionada à necessidade de atuação coordenada e cooperativa de seus órgãos de representação judicial, atuação que, apesar de já ter sido emoldurada no art. 2º, § 1º, inciso VI, alínea “b”, e art. 5º da LC 227/2026, precisa ser pensada e efetivada com urgência.
Antes de prosseguirmos, cabe, porém, advertir sobre a necessidade de se entender a cooperação menos como um termo vago, e mais como uma forma de integração efetiva entre os entes federativos, com a “construção de uma nova arquitetura institucional”, conforme bem pontuado por Paulo Cesar Conrado em recente artigo[1]. Evita-se, assim, que a cooperação no novo sistema seja mera retórica, garantindo que ela resulte na implementação de transformações na operacionalização da representação judicial, como aqui se propõe.
Nessa perspectiva, é possível se pensar em soluções cooperativas concretas que podem ser implementadas pelos entes federativos por meio de suas Procuradorias, a exemplo da delegação para atuação fora dos seus limites territoriais e da criação de uma “Super-Rede de Estratégias Judiciais”.
Convém pontuar que o princípio da cooperação foi positivado como estruturante do Sistema Tributário Nacional pela Emenda 132/2023 e passou a compor o rol do art. 145, § 3º, do texto constitucional[2]. A cooperação se coaduna com o modelo tributário escolhido para reorganizar a tributação sobre o consumo no país, materializada no IVA dual, pois a criação de dois tributos sobre valor agregado, CBS e IBS, de mesma base, mas com competências distintas divididas entre as três esferas da Federação brasileira, traz uma exigência inédita de atuação cooperada para os entes públicos.
Há pelo menos duas preocupações que decorrem do contencioso judicial sintetizadas nos seguintes pontos: i) a uniformidade de tratamento jurisprudencial entre os tributos que compõem o IVA dual, visto que uma mesma operação poderá dar ensejo a discussões judiciais que envolvem União (Justiça Federal) e Estados e Municípios[3] (Justiça Estadual)[4]; e ii) a operacionalização eficiente e qualificada da representação judicial dos entes federativos, que poderão ter que atuar fora dos seus limites territoriais, uma vez que se inaugura para a tributação sobre o consumo o princípio do destino.
Quanto ao segundo ponto, objeto central deste texto, o princípio do destino trará impactos significativos para o contencioso judicial, pois a tributação no destino da operação modifica a dinâmica do contencioso tributário judicial nas suas duas vertentes (isto é, ações exacionais e antiexacionais).
Para as ações exacionais, como a execução fiscal deve ser proposta em regra no local do domicílio do devedor (art. 46, § 5º, do CPC), vislumbra-se um cenário no qual Estados e Municípios devem propor execuções fiscais em comarca não correspondente ao seu território. Por outro lado, para as ações antiexacionais, como a regra é o local do domicílio do autor da ação (art. 52, parágrafo único, do CPC), tem-se um cenário no qual Estados e Municípios poderiam ser demandados além dos seus limites territoriais.
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Não se olvida a interpretação conforme que foi dada pelo STF aos mencionados dispositivos do CPC/15 (ADIs 5737 e 5492), cuja aplicação apenas desloca o problema verificado, pois seria exigido dos contribuintes demandar e ser demandado em foros distantes do seu domicílio.
Apesar da expressa competência do Comitê Gestor para a coordenação da integração das atividades de cobrança e representação judicial realizadas pelos Estados e Municípios, com a possibilidade de delegação de tais atividades entre esses entes federativos (art. 5º da LC 227/2026), as atuais discussões acerca das soluções para o novo contencioso do IBS e da CBS gravitam especialmente em torno de duas propostas (gestadas no seio do STJ[5] e do CNJ[6]) que buscam solucionar os problemas aventados por meio de alterações legislativas do sistema judiciário.
Assim, o questionamento que se coloca é: diante da inauguração de um novo sistema de tributação sobre o consumo, alicerçado no federalismo cooperativo, as soluções buscadas para o novo contencioso judicial do IBS e da CBS também não deveriam ser cooperativas?
Dito isso, com base em todo o arcabouço legislativo já existente acerca da cooperação entre os entes públicos (especialmente art. 145, § 3º, da CR/88; arts 67 a 69 e 75, § 4º, do CPC; art. 2º, § 9º, da Lei 10.522/2022; e art. 2º, § 9º, e art. 5º, § 4º, da LC 227/2026), e sendo a cooperação um importante vetor de interpretação e integração do Sistema Tributário Nacional, é possível pensar em algumas medidas para enfrentamento, já de imediato, do contencioso judicial em torno da CBS e do IBS, especialmente sob o recorte temático da operacionalização eficiente e qualificada da representação judicial dos entes federados, inclusive com a intermediação do recém-criado Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal (Conap).
Por exemplo, é possível solucionar a questão das ações exacionais com a delegação da representação judicial entre os entes federativos subnacionais para ajuizamento e condução das execuções fiscais, superando, ao menos em relação ao IBS, a interpretação conforme a Constituição dada pelo STF ao art. 46, § 5º, do CPC.
Na mesma medida, para as ações antiexacionais, considerando a referida possibilidade de delegação, é igualmente possível superar a interpretação conforme a Constituição dada pelo STF ao art. 52, parágrafo único, do CPC, sobretudo pelo fato de que tal interpretação se deu em benefício dos próprios entes subnacionais, e estes, no novo sistema da tributação sobre o consumo, podem optar pela delegação e pela atuação em juízo em nome de outros entes federativos (art. 5º, § 4º, da LC 227/2026).
Isso sem desconsiderar a existência de ampla digitalização dos processos judiciais, que permitiria aos entes públicos, de todo modo, atuar diretamente nos seus próprios processos judiciais.
Por fim, pode-se pensar também em atuação coordenada e uniforme por parte dos entes federados – aqui incluída também a União, dado que a identidade entre CBS e IBS faz com que surja a necessidade de reunião de esforços em todos os níveis da federação –, por intermédio de suas procuradorias, em uma espécie de “Super-Rede de Estratégias Judiciais”, tomando de empréstimo a nomenclatura (“Rede de Estratégias Judiciais”) adotada pela PGFN para se referir ao conjunto de ações integradas visando a uma atuação mais coordenada e estratégica em seus processos (Portaria PGFN 9.652/2022).
Ainda nessa toada, poderia ser examinada até a criação de um sistema/ambiente propício ao compartilhamento de estratégias judiciais, à semelhança, por exemplo, do que já vem sendo desenvolvido, na seara da cobrança do crédito público com a recente criação do “Hub de Cobrança”, sistema que compartilha as estratégias de cobrança adotadas pela PGFN[7].
Mais do que uma mera faculdade ou conveniência da Administração Pública, parece-nos que a aplicação do princípio da cooperação no contexto do contencioso judicial da CBS e do IBS é uma medida, se não obrigatória, ao menos necessária ou altamente recomendável.
O princípio da cooperação, assim, deve refletir na atuação judicial dos entes federativos frente aos novos tributos com a operacionalização eficiente e qualificada da sua representação judicial, e, nessa medida, deve ser o vetor das conformações que necessariamente deverão ser realizadas para o funcionamento do novo contencioso judicial da CBS e do IBS.
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Este texto é fruto das discussões ocorridas no Núcleo do Mestrado Profissional da FGV Direito SP, na linha de pesquisa “Questões Contemporâneas do Contencioso Tributário”, em relação ao projeto “Reforma do Processo e seus Impactos na Reforma Tributária
[1] Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/atuacao-cooperativa-integracao-e-reforma-tributaria-quando-os-conceitos-escondem-os-problemas. Acesso em 10 mai. 2026.
[2] A inclusão da cooperação se deu a partir da Emenda 601 à PEC 45/2019 no Senado Federal, e foi justificada, entre outros fundamentos, pelo fato de que, “no contexto da Reforma Tributária, essa cooperação faz-se ainda mais relevante: não só será necessário uma atuação público-privada mais harmônica, mas também a atuação cooperativa dos diversos entes públicos entre si, que atuarão de maneira integrada com a instituição do IBS e da CBS”. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9486540&ts=1762342251449&disposition=inline&ts=1762342251449. Acesso em 27 abr. 2026.
[3] Aqui e no restante deste trabalho, todas as menções a “Estados e Municípios” incluem também o Distrito Federal, por ter competência para instituir tanto os tributos estaduais quanto os municipais (arts. 147 e 155 da CR/88).
[4] Em relação a este primeiro ponto, e na esteira de recente artigo publicado por Pedro Caymmi[4], pode-se pensar na cooperação transjudiciária como um instrumento para evitar incoerências nas decisões judiciais. Importante também destacar os papéis constitucionais do STF e do STJ como uniformizadores da jurisprudência em torno da nova legislação (constitucional e infraconstitucional, respectivamente).
[5] O Grupo de Trabalho do STJ foi instituído pela Portaria STJ/GP 458/2024– e apresentou relatório se inclinando para um modelo de “estabelecimento de alçadas” (isto é, cada ente da Federação se ocuparia de processar e julgar litígios dentro de determinada faixa de valor), providência que “dependeria de inovação legislativa”, como reconhece o referido grupo. Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/SiteAssets/documentos/noticias/Relat%C3%B3rio%20Impactos%20da%20
Reforma%20Tribut%C3%A1ria%20no%20Poder%20Judci%C3%A1rio.pdf. Acesso em 25 abr. 2026.
[6] O Grupo de Trabalho do CNJ foi criado pela Portaria CNJ 96/2025 e propõe a criação, via Emenda Constitucional, de uma jurisdição tributária compartilhada entre Justiça Federal e Justiça Estadual, conforme divulgado pela mídia especializada, a exemplo de: https://www.jota.info/tributos/proposta-do-cnj-
para-reforma-processual-tributaria-tera-jurisdicao-mista-digital-para-cbs-e-ibs. Acesso em 25 abr. 2026.
[7] Disponível em: https://www.gov.br/pgfn/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/pgfn-em-numeros/pgfn_em_numeros_2026.pdf. Acesso em 26 abr. 2026.
