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O leilão de reserva de capacidade de 2026 e a segurança energética nacional
No direito, não raro, debates são capturados por ruídos de ordem política e de interesses econômicos, desviados do que realmente importa. É o que se observa nas críticas ao Leilão de Reserva de Capacidade (LRCAP) de 2026, em especial quanto à adequação do preço-teto previamente ao certame.
Discussões dessa natureza não são incomuns em licitações de projetos de infraestrutura. Em linguagem coloquial, o resultado nunca agrada a todos. Mas o que se deve indagar é se o certame foi resultado de um processo administrativo maduro, participativo e juridicamente consistente.
O LRCAP não é fruto de arbitrariedade, mas do planejamento energético de longo prazo consolidado nos Planos Decenais de Expansão de Energia (PDE). Os documentos oficiais do setor têm consistentemente apontado a necessidade de novos contratos de reserva como elemento de segurança sistêmica.
O crescimento acelerado da geração solar e eólica no Brasil traz desafios. Fontes intermitentes, por definição, não oferecem a mesma garantia de disponibilidade das usinas termelétricas de despacho programável ou das usinas hidrelétricas com reservatório. O aumento da participação dessas fontes na matriz elétrica amplia a necessidade de contratar capacidade firme que possa ser acionada, assegurando o equilíbrio entre oferta e demanda em tempo real.
As projeções de demanda para o horizonte de médio prazo indicam crescimento consistente do consumo de energia elétrica no país. Tecnologias alternativas ainda experimentais, como o armazenamento em baterias, ainda não suprem sozinhas a segurança operacional exigida para o Sistema Interligado Nacional (SIN). Se as entidades competentes entenderam que o leilão de reserva seria a solução, deve-se respeito à decisão. Até a definição da potência a ser contratada por meio do LRCAP/2026, embora seja atribuição do MME, decorreu de avaliação técnica conjunta entre a EPE e o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS).
Nesse contexto, em 22 de agosto de 2025, foi aberta a Consulta Pública 194/2025. Essa etapa consultiva permitiu ao ministério submeter ao escrutínio público aspectos sensíveis, como os requisitos de flexibilidade operativa, a duração diferenciada dos contratos (conforme a fonte e o produto), a alocação de riscos de despacho pelo ONS e os mecanismos de penalidade por indisponibilidade.
O ministério deu sequência ao processo com a análise de 136 sugestões e críticas apresentadas por diversos atores. Após a extensa etapa preparatória, em 23 de outubro de 2025 foi publicada a Portaria 118, consolidando as Diretrizes e Sistemática do certame. Seguiu-se então para a próxima fase, a cargo da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).
Cabe à Agência traduzir as diretrizes ministeriais em instrumentos jurídicos concretos — o edital, os contratos, as garantias —, assegurando que todos os requisitos legais e regulamentares sejam atendidos. Para isso, a Aneel promoveu nova consulta pública (CP 35/2025), em que os agentes do setor, as associações representativas, os consumidores e os órgãos de controle puderam apresentar contribuições, questionamentos e sugestões. Concluída mais essa fase, a Aneel aprovou definitivamente os instrumentos convocatórios do certame, viabilizando sua realização no último dia 18 de março.
Após a aprovação do edital, o MME recebeu diversas manifestações solicitando a revisão dos preços-teto. Diante da verificação da procedência dessas manifestações, o ministério promoveu ajustes, especialmente no que se refere ao preço‑teto da Receita Fixa associada à contratação de capacidade. Na prática, isso significou uma elevação dos limites máximos de remuneração admitidos para determinados produtos do leilão, notadamente os relacionados a usinas termelétricas.
Do ponto de vista jurídico, não se tratou de uma “mudança informal do preço do edital”, mas de uma atualização das diretrizes de política energética, baseada na necessidade de assegurar competitividade ao certame; na constatação de que os parâmetros originais poderiam inviabilizar a participação de empreendimentos essenciais à segurança do sistema; e na elevação dos custos estruturais (combustível, capex, opex e riscos operacionais). Mas a metodologia de cálculo do preço-teto não foi alterada.
A adequação dos preços-teto à realidade do mercado, sem alteração da metodologia utilizada para seu cálculo, era um dever da Administração Pública, a quem compete o controle interno dos seus próprios atos, como impõe o princípio da autotutela, com base no art. 53 da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei 9.784/99) e na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal.
Assim, a celeridade com que se deu a correção dos preços-teto do LRCAP, constatada a sua inadequação, representou a atuação tempestiva do Poder Público para viabilizar o certame. De fato, a manutenção desses parâmetros poderia conduzir a um leilão deserto, em prejuízo à segurança energética, diante da imperatividade da contratação de potência identificada pela EPE no planejamento setorial.
Além disso, o MME agiu em conformidade com o art. 20 da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, que impõe ao administrador público considerar possíveis consequências das suas decisões. Os efeitos de um leilão que restasse vazio se o preço-teto fosse fixado aquém do necessário, além de gerar sérios prejuízos aos consumidores, como os riscos de apagões e de danos à rede elétrica, obrigaria o Poder Público a contratar soluções emergenciais, naturalmente muito mais caras do que as planejadas com antecedência. Assim, a alteração de preço máximo, longe de macular o certame, é medida necessária e proporcional para o planejamento setorial.
Também não decorre da revisão prejuízo à modicidade tarifária. O preço‑teto é um limite máximo para viabilizar a competição. Assim, é um equívoco pensar que ele equivale ao preço-final ou que o seu incremento importa em repasse de custos ao consumidor. O preço contratado decorre da dinâmica competitiva do certame, da oferta habilitada e lances apresentados.
Após a divulgação dos resultados, surgiram alegações de que o deságio médio de 5,5% verificado em relação ao preço-teto, seria evidência de baixa concorrência no leilão. Mas não é adequado medir o sucesso ou o fracasso de uma licitação a partir do seu deságio. De um deságio muito grande é que se deverá inferir um provável erro de estimativa do valor teto pelo Poder Público, já que houve interesse na apresentação de propostas bem inferiores aos patamares propostos. Quanto mais precisa a estimativa, menor será o deságio, pois haverá pouca margem para descontos.
Vale lembrar que o preço-teto não se confunde com o “piso”, em nada impedindo que licitantes submetessem lances em níveis mais baixos, caso economicamente viável, ainda mais em mercado competitivo.
Também devemos observar que, ainda que tivesse havido algum problema em relação ao preço-teto, este teria sanado pela subsequente competição mercadológica. Mais do que qualquer estimativa prévia por parte da Administração Pública ou de agentes privados, o preço real é fixado mesmo no momento da competição contratual. Havendo um mercado amplo e competitivo – no caso, mundial –, e inexistindo cláusulas ilegitimamente restritivas da competição no edital, o preço-teto na verdade se torna muito pouco relevante.
Questionar o certame desconsiderando o embasamento técnico das decisões já tomadas equivale a substituir o juízo especializado por avaliações impressionistas de curto prazo. A matéria é tão tecnicamente complexa que o próprio marco regulatório setorial determina que seja decidida conjuntamente por diversos entes públicos, todos eles legislativamente moldados para terem expertise no setor elétrico.
Deve-se ter redobrada cautela para não se deixar levar por críticas sem embasamento jurídico, substituindo decisões técnicas legítimas daqueles que possuem competência legal sobre matéria tão sensível e complexa quanto a segurança energética nacional.
