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Free flow nas concessões rodoviárias: arcabouço normativo e arquitetura de execução
A Decisão SUROD 530, publicada no Diário Oficial em 29 de abril, autoriza a Concessionária EPR Paraná S.A. a implantar pórticos validadores no sistema de livre passagem (free flow), no contexto da concessão objeto do Edital 03/2025.
A autorização foi concedida “em caráter provisório e experimental, por sua conta e risco”, com fundamento no art. 18, § 5º, da Resolução ANTT 6.000/2022. A formulação é técnica, mas indica um traço importante do regime atual: cinco anos depois da Lei 14.157/2021, a implantação do free flow segue acompanhada de autorizações específicas e dispositivos contratuais de risco.
A Lei 14.157/2021 alterou o Código de Trânsito Brasileiro e o regime das concessões rodoviárias para admitir a cobrança eletrônica em livre passagem. Inseriu o art. 209-A no CTB, que tipifica a evasão como infração grave. As Resoluções ANTT 5.976, 5.977 e 6.000, todas de 2022, estruturaram regras técnicas, modelo de cobrança e regime de inadimplência.
A Resolução ANTT 6.079, publicada em março de 2026, atualizou esse desenho com base nos aprendizados das primeiras implantações. O conjunto compõe um arcabouço normativo amadurecido. A operação prática, contudo, ainda se apoia em decisões pontuais como a da SUROD.
O desafio atual do free flow no Brasil deslocou-se da técnica para a arquitetura jurídica de execução. A tecnologia opera há mais de uma década em outros países e está disponível ao mercado nacional. Os pontos em consolidação dizem respeito à cobrança, ao enforcement e à proteção de dados – elementos que envolvem coordenação entre ANTT, ANPD, Senatran e o Judiciário, com competências distribuídas que ainda buscam um arranjo estável.
O caso da NovaDutra, na Rodovia Presidente Dutra (BR-116/SP), entre os quilômetros 204 (Arujá) e 231 (Marginal Tietê), foi a primeira implantação em escala em concessão federal. Gerou os primeiros litígios sobre a executoriedade da cobrança contra usuários sem TAG e levou à discussão judicial da multa por evasão prevista no art. 209-A do CTB, no valor de R$ 195,23 e cinco pontos na CNH. A Justiça Federal concedeu liminar suspendendo a aplicação da penalidade até o exame definitivo da matéria. O precedente influencia o ritmo das próximas implantações e oferece subsídios para a adequação normativa em curso.
A natureza jurídica da cobrança não paga é o primeiro ponto que pede consolidação. A Resolução ANTT 6.079/2026 organiza o ciclo (notificação ao proprietário, prazo de 30 dias, juros, multa contratual), mas o título executivo gerado segue em discussão. A definição da natureza da cobrança (tarifa ou preço privado) determina foro competente, prazo prescricional e meios de execução. O CNJ ainda não consolidou orientação, e o resultado é um conjunto de decisões com efeitos diferenciados conforme o tribunal.
A multa por evasão é o segundo ponto. A competência para autuação é compartilhada entre a ANTT (que regula a concessão) e os Detrans estaduais (que aplicam o CTB). Quando o veículo registrado em uma unidade da federação evade pedágio em concessão federal localizada em outro estado, a coordenação envolve múltiplos atores administrativos. A consolidação de um cadastro nacional de inadimplência em livre passagem ofereceria base operacional para o disposto no art. 209-A do CTB.
A LGPD é o terceiro ponto. O reconhecimento automático de placas (OCR) e a vinculação a CPF do proprietário envolvem tratamento de dados pessoais sob a Lei 13.709/2018, em particular os arts. 7º e 11. As Resoluções da ANTT preveem proteção, mas a ANPD ainda não publicou guia setorial específico para concessões rodoviárias com sistema de leitura automática. A edição desse guia harmonizaria a regulação setorial com a base legal de proteção de dados.
A alocação de risco é o quarto ponto. A Decisão SUROD 530/2026, ao autorizar a EPR Paraná “por sua conta e risco”, reflete o desenho atual: a implantação experimental opera com risco regulatório alocado ao concessionário, e o reequilíbrio econômico-financeiro de eventuais perdas com inadimplência ou litígios é examinado caso a caso, com base nos contratos. A previsibilidade desse mecanismo, em escala, é parte da agenda regulatória que acompanha a expansão das concessões.
Em paralelo, a Câmara dos Deputados examina o PL 1849/2025, da deputada Tabata Amaral (PSB-SP), que cria o Programa Acesso Livre. O projeto, apensado ao PL 3262/2024, dispõe sobre campanhas educativas e diretrizes de uso do free flow e tramita na Comissão de Viação e Transportes. O movimento simultâneo de Legislativo e regulador sobre o mesmo tema cria oportunidade para uniformização entre lei, regulamento e contrato.
Para a etapa seguinte do desenho regulatório, seria oportuno:
- a ANTT consolidar, em norma única, o ciclo completo de cobrança em free flow, do registro da passagem à execução do título, com orientação clara sobre cooperação com tribunais e instrumentos de protesto extrajudicial.
- a ANTT consolidar, em diálogo formal com a ANPD, parâmetros setoriais de tratamento de dados em sistemas de leitura automática de placas, com posterior chancela ou nota técnica conjunta da autoridade nacional, harmonizando os arts. 7º e 11 da Lei 13.709/2018 com a regulação setorial.
- constituir, em conjunto Senatran-ANTT, um cadastro nacional unificado de inadimplência em livre passagem, com regras claras de notificação, prazo e aplicação do art. 209-A do CTB. 4.
- Tipificar, nos novos editais de concessão, parâmetros objetivos de reequilíbrio para casos de não pagamento residual e falhas operacionais do sistema, transferindo do contencioso para o contrato a regra de divisão de risco.
A consolidação do free flow no Brasil depende menos de avanço tecnológico e mais da integração entre os atos normativos da ANTT, a orientação da ANPD, a cooperação com a Senatran e o desenvolvimento jurisprudencial sobre cobrança eletrônica.
Referências
ANTT. Pedágio Eletrônico (Free Flow). Brasília, 2026. Disponível em: https://www.gov.br/antt/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/ambiente-regulatorio-experimental-sandbox-regulatorio/pedagio-eletronico-free-flow. Acesso em: 29 abr. 2026.
ANTT. Decisão SUROD nº 530, de 29 de abril de 2026. Diário Oficial da União, Brasília, 29 abr. 2026.
ANTT. Resolução nº 6.079, de 2026 (novo marco regulatório do free flow). Brasília, mar. 2026.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 1849, de 24 de abril de 2025 (Programa Acesso Livre). Autora: Tabata Amaral. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2500205. Acesso em: 29 abr. 2026.
BRASIL. Lei nº 14.157, de 1º de junho de 2021. Diário Oficial da União, Brasília, 2 jun. 2021.
BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 (LGPD). Diário Oficial da União, Brasília, 15 ago. 2018.
BRASIL. Ministério dos Transportes. Implantação do Free Flow nas rodovias federais concedidas será levada para consulta pública em 2025. Brasília, nov. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/noticias/2024/11/implantacao-do-free-flow-nas-rodovias-federais-concedidas-sera-levada-para-consulta-publica-em-2025. Acesso em: 29 abr. 2026.
METRÓPOLES. Free flow deve começar a operar ainda este ano na Dutra. São Paulo, 2025. Disponível em: https://www.metropoles.com/sao-paulo/free-flow-este-ano-dutra. Acesso em: 29 abr. 2026.
