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A advocacia pública em busca do ‘melhor dos mundos’ entre Estado e mercado
A aprovação pela CCJ da Câmara dos Deputados da admissibilidade da PEC que amplia a autonomia orçamentária da advocacia pública, somada ao avanço do projeto que autoriza o exercício de advocacia privada por seus membros, recoloca em pauta um processo contínuo de ampliação de poder e de privilégios de carreiras de elite no interior do Estado.
Há um problema constitucional que o debate tem ignorado. A AGU, diferentemente do Judiciário, é uma instituição do Poder Executivo, prevista no art. 131 da Constituição, subordinada à chefia de governo e voltada à representação e ao assessoramento jurídico da União. Sua organização depende de lei complementar, portanto, e não cabe uma PEC que a equipare ao Judiciário ou ao Ministério Público.
Como afirmou o ministro Flávio Dino no julgamento dos penduricalhos no STF, em março de 2026: “Autonomia não é soberania”. Nenhum órgão da administração pública pode se blindar do controle democrático e da hierarquia constitucional que lhe é própria.
Ao longo dos últimos anos, como já fartamente documentado na imprensa, por especialistas e pela sociedade civil, carreiras jurídicas de elite passaram a influenciar o processo legislativo atuando sobre decisões orçamentárias relevantes que moldam as regras que regem sua própria atuação. O arranjo tem aprofundado assimetrias em relação a outros segmentos do serviço público, submetidos a restrições fiscais mais rígidas e com menor capacidade de pressão institucional. A PEC 17/2024, infelizmente, vai exatamente nessa direção.
Sua eventual e infortuna aprovação tende a aproximar a AGU deste modelo consolidado no Judiciário e no Ministério Público, ao assegurar, por exemplo, o repasse de duodécimos, mecanismo reservado a poderes independentes, retirando da chefia do Executivo a capacidade de alocar recursos segundo prioridades públicas.
O resultado é a autarquização informal de um órgão que, por desenho constitucional, existe para proteger o interesse público e assessorar juridicamente o Executivo. Vale lembrar que a estabilidade, característica do regime jurídico estatutário, já garante aos seus membros autonomia técnica para atuar sem interferências indevidas. A autonomia orçamentária pleiteada serve a um único propósito: ampliar o poder corporativo sem contrapartida pública.
O PL 5531/2016, que prevê autorização para que membros da AGU exerçam advocacia privada aprofunda essa trajetória, com um agravante jurídico adicional. A Lei Complementar 73/1993, Lei Orgânica da própria AGU, já proíbe expressamente essa prática no art. 28, I. Revogá-la por lei ordinária seria, por si só, uma violação ao art. 131 da Constituição.
Mas o problema vai além da forma: todo membro da AGU detém poder decisório relevante sobre interesses de terceiros e acesso a informações sigilosas do Estado. Abrir essa porta cria conflito de interesses estrutural, independentemente do rótulo com que venha. Há ainda um efeito sobre o próprio mercado jurídico: agentes com acesso à estrutura estatal e a redes decisórias passariam a disputar espaço com a advocacia privada em condições objetivamente desiguais.
A agenda remuneratória complementa o quadro. Os honorários de sucumbência pagos a advogados públicos são uma prática dificilmente encontrada em países da OCDE, onde a remuneração dessas carreiras tende a ser definida por subsídios fixos, evitando incentivos financeiros atrelados ao resultado de litígios em que o próprio Estado é parte. No Brasil, funcionam como mais um vetor de ampliação de rendimentos, frequentemente tensionando o teto constitucional.
Na administração pública, essa concentração de poder e privilégios produz efeitos concretos: pressão sobre o orçamento, distorções na gestão de pessoas e aumento da desigualdade entre carreiras. Enquanto áreas finalísticas enfrentam limites para expandir serviços públicos, parte relevante da energia institucional do Estado se converte em disputa por vantagens específicas de grupos altamente organizados e próximos do exercício do poder político.
O fortalecimento da advocacia pública não pode ser conduzido como um processo de ampliação de autonomia e benefícios sem contrapesos. O risco é de uma agenda progressivamente orientada por disputas de poder e remuneratórias, influenciada pela lógica de mercado, com impacto direto sobre a qualidade dos gastos públicos e a reprodução de desigualdades no serviço público.
