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Terras raras expõem limite da neutralidade tributária
A recente aquisição da mineradora Serra Verde pela empresa norte-americana USA Rare Earth projeta o Brasil em uma disputa que ganhou relevância com o avanço da inteligência artificial, da indústria digital e, sobretudo, da necessidade de transição energética em resposta à crise climática: a competição global por terras raras, insumos críticos para tecnologias de ponta.
O movimento se insere na reconfiguração das cadeias globais, em um contexto de redução da dependência dos Estados Unidos em relação à China (evidenciado à época do “tarifaço”), hoje responsável por parcela dominante do processamento desses minerais.
Esses minerais correspondem a um grupo de 17 elementos químicos essenciais para tecnologias modernas. Embora não sejam propriamente escassos, sua exploração econômica é complexa, intensiva em tecnologia e envolve desafios ambientais relevantes.
Segundo dados do Serviço Geológico do Brasil, órgão do governo federal, o Brasil detém a segunda maior reserva de terras raras do mundo, perdendo apenas para a China, com aproximadamente 23% das reservas globais, participando, contudo, com menos de 0,1% da produção mundial, evidenciando a dissociação entre disponibilidade e capacidade produtiva – e é aqui que se explica o interesse recente pelo país.
A operação envolvendo a Serra Verde, uma das poucas iniciativas em escala no país, ilustra esse cenário. O acordo prevê o fornecimento integral da produção inicial por 15 anos a estruturas vinculadas ao governo norte-americano, o que revela sua inserção em estratégias industriais estrangeiras. A própria USA Rare Earth projeta que o ativo poderá responder por uma parcela significativa de 50% da oferta global de terras raras pesadas fora da China nos próximos anos, indicando sua posição na reorganização das cadeias de suprimento.
Esse contexto desloca o debate da esfera estritamente econômica para o plano institucional. A propositura da ADPF pela Rede Sustentabilidade contra a referida operação empresarial (ainda não finalizada operacionalmente, com previsão de fechamento no terceiro trimestre de 2026), explicita esse ponto ao sustentar que o modelo normativo vigente é insuficiente para assegurar a proteção do interesse nacional na exploração de recursos minerais estratégicos.
A ação aponta para uma falha estrutural: a inexistência de mecanismos capazes de submeter operações com impacto relevante sobre ativos estratégicos a uma análise material compatível com os parâmetros constitucionais de soberania, desenvolvimento e ordem econômica.
Por seu turno, no plano legislativo, vale trazer o PL 2780/2024, que já demonstrava a preocupação com o assunto ao buscar responder a esse desafio ao instituir a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, com foco no fomento à pesquisa, à lavra e, especialmente, à transformação mineral e ao desenvolvimento de cadeias produtivas associadas. O texto reconhece a centralidade desses recursos para a transição energética e para o desenvolvimento tecnológico, além de prever instrumentos como incentivos econômicos, priorização de projetos e coordenação institucional.
Ainda assim, o projeto não resolve uma questão central: os limites da atuação de agentes estrangeiros em ativos estratégicos. O debate político recente revela preocupações com a preservação do Estado como instância de coordenação e com a eventual necessidade de restrições ou condicionantes à exploração por empresas estrangeiras. Ao mesmo tempo, reconhece-se que a presença de capital externo pode acelerar a exploração e ampliar a escala produtiva, evidenciando a natureza ambivalente desse fluxo.
Nesse ambiente, chegou a ser ventilada a criação de uma estatal voltada à gestão de reservas estratégicas, proposta associada à chamada “Terrabrás”, concebida a partir da reestruturação da CPRM. A iniciativa, contudo, não aparenta reunir, até o momento, condições políticas para avançar de forma consistente, permanecendo mais como expressão das tensões em curso do que como solução institucional consolidada.
É nesse contexto que a dimensão tributária do problema se torna evidente. A recente regulamentação da CBS e do IBS estrutura um sistema orientado à neutralidade, com incidência ampla, não cumulatividade e desoneração das exportações. Trata-se de um modelo que, ao menos em tese, busca eliminar distorções e limitar a influência do tributo sobre decisões econômicas.
No caso dos minerais estratégicos, contudo, essa lógica produz um efeito ambíguo. A desoneração das exportações, assegurada constitucionalmente, reforça um padrão histórico de inserção internacional baseado na exportação de bens primários, ao tornar economicamente mais atrativo o escoamento do minério em estado bruto do que sua transformação doméstica. Ao mesmo tempo, a não cumulatividade plena pressupõe a existência de cadeias produtivas internas estruturadas — o que ainda não se verifica no setor de terras raras, marcado pela ausência de etapas relevantes de refino e industrialização no território nacional.
Nesse cenário, o acúmulo de créditos e a dificuldade de sua utilização eficiente podem se tornar fatores adicionais de desestímulo à agregação de valor local, especialmente em setores intensivos em capital e tecnologia. A neutralidade, portanto, não apenas deixa de induzir a industrialização como pode, inadvertidamente, favorecer sua não realização.
Com isso, ganham espaço propostas de regimes especiais, com concessão de créditos tributários condicionados à agregação de valor, em lógica semelhante à adotada em políticas industriais recentes. Trata-se de um uso deliberado da tributação como instrumento de política fiscal ativa, voltado à indução de trajetórias produtivas específicas, o que, contudo, tensiona a coerência do próprio sistema tributário, ao reintroduzir diferenciações em um modelo concebido justamente para eliminá-las.
De um lado, um sistema tributário concebido para reduzir interferências nas escolhas econômicas. De outro, uma política pública que depende justamente da indução dessas escolhas, inclusive por meio de instrumentos fiscais. A tentativa de conciliar esses vetores pode levar à reintrodução de regimes especiais em um sistema desenhado para eliminá-los ou, alternativamente, à limitação da própria eficácia das políticas industriais.
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O desafio passa a ser, então, menos o de escolher entre neutralidade e intervenção, e mais o de definir em que medida a tributação pode e deve ser utilizada como instrumento de política econômica em setores estratégicos. No caso das terras raras, essa escolha não é apenas fiscal. É estrutural.
Entre a neutralidade tributária e a proteção do interesse nacional, o desafio não é escolher um dos polos, mas reconhecer que, diante de ativos estratégicos, a neutralidade deixa de ser um ponto de partida técnico e passa a ser uma decisão constitucional.
