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Entre o sonho do Oscar e o pesadelo jurídico: a burocracia no cinema nacional
Passada a euforia das recentes temporadas de premiações, o cinema brasileiro consolida seu espaço de excelência no cenário global. Apesar das celebrações das conquistas históricas, como o Oscar de Melhor Filme Estrangeiro pelo emocionante “Ainda estou aqui”, de Walter Salles, e as indicações de “O agente secreto”, de Kleber Mendonça Filho, a burocracia existente no cinema nacional ainda impõe barreiras severas aos nossos realizadores.
A exemplo do mais recente representante brasileiro em Hollywood, muitas vezes obras grandiosas recorrem a modelos de coprodução internacional — a película contou com empresas da Holanda, Alemanha e França — não apenas por estratégia de mercado, mas para diluir os pesados riscos atrelados a uma crônica insegurança jurídica. Longe dos tapetes vermelhos, o verdadeiro desafio dos produtores não é a busca pela estatueta, mas o enfrentamento das intermináveis e imprevisíveis prestações de contas estatais, um roteiro de incertezas que ameaça a viabilidade de futuras produções inteiramente nacionais.
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Prestações de Contas perante a ANCINE A Agência Nacional do Cinema – ANCINE, dentre outras funções, tem por objetivo primordial promover a cultura nacional mediante o estímulo ao desenvolvimento da indústria cinematográfica brasileira. Para tanto, compete a ela gerir, regulamentar, fomentar, fiscalizar e estabelecer políticas e critérios de aplicação de recursos de fomento e financiamento à indústria audiovisual.
De forma pragmática, sempre que houver participação pública em determinada obra, seja na captação de recursos, a exemplo daqueles advindos da Lei Rouanet, seja intermediando verbas do denominado FSA – Fundo Setorial do Audiovisual, surge uma relação umbilical entre equipe de produção de um filme e a ANCINE. Nasce o dever de se prestar contas, nos termos dos regramentos da Agência.
A grande questão é que, durante décadas, pairou sobre o setor audiovisual forte insegurança jurídica sobre esta prestação de contas, haja vista a ausência de determinação quanto ao prazo para a apreciação delas. Aspectos relacionados à prescrição foram levantados – e seguem sendo –, na medida em são vários os procedimentos pendentes de decisão na Agência, apesar da evolução jurisprudencial sobre o tema.
Com efeito, durante largo período, prevaleceu no direito público brasileiro a compreensão de que as pretensões estatais de controle de contas seriam imprescritíveis, especialmente sob a invocação genérica do art. 37, § 5º, da Constituição Federal.
Tal entendimento, contudo, foi progressivamente superado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, que passou a afirmar a prescritibilidade como regra, em homenagem aos princípios da segurança jurídica, do devido processo legal e da proteção da confiança legítima.
No julgamento dos Temas 666, 897 e 899 da Repercussão Geral, o STF delimitou de forma precisa as hipóteses excepcionais de imprescritibilidade, restringindo-as aos atos de improbidade administrativa dolosos, e reconhecendo que todas as demais pretensões estatais estão sujeitas a prazos prescricionais definidos em lei.
No âmbito do controle externo, o Tribunal de Contas da União – TCU consolidou esse movimento por meio da Resolução TCU nº 344/2022, que positivou expressamente a incidência do prazo quinquenal da Lei nº 9.873/1999 às tomadas e prestações de contas, afastando definitivamente a tese da imprescritibilidade administrativa.
No âmbito da ANCINE, a regulamentação se deu a partir da deliberação de Diretoria Colegiada 110-E, emitida na 867ª Reunião Ordinária, de 24/01/2023, por meio da qual reconheceu a imediata a aplicação da Resolução TCU nº 344/2022 a todos os processos de prestação de contas no âmbito da ANCINE. Inclusive, a fim de dar celeridade a essa análise, por meio da Portaria 659-E (Anexo 6) a ANCINE organizou uma força tarefa para o tratamento de processos potencialmente prescritos no âmbito do passivo do Malha Fina ANCINE.
Do mesmo modo, o Ministério da Cultura publicou, em fevereiro de 2025, a Instrução Normativa MINC Nº 23, a qual, dentre outros, estabelece procedimentos relativos à prestação de contas, prevendo, em seu art. 83 a aplicação da Lei nº 9.873/99.
Esse conjunto normativo demonstra que o prazo de 5 (cinco) anos representa a base jurídica de estabilização das relações entre Administração e administrados, sendo incompatível com a lógica do Estado de Direito a submissão do setor produtivo a controles indefinidos e imprevisíveis no tempo (obviamente, descartados cenários de atos manifestamente ímprobos).
Não há, ou não deveria existir, qualquer base legal para a aplicação de prazo prescricional decenal às prestações de contas no setor audiovisual, especialmente quando há outros normativos fixando prazos menores.
De fato, existe legislação específica, posterior e plenamente vigente, que fixa o prazo quinquenal da Lei nº 9.873/1999, o que afasta, por especialidade e hierarquia normativa, qualquer tentativa de aplicação do art. 205 do Código Civil, haja vista a expressa redação deste dispositivo, de aplicabilidade apenas “quando a lei não lhe haja fixado prazo menor”.
Apesar disso, é fato que projetos são e seguem sendo vítimas de entendimentos contrários e ultrapassados. Por exemplo, no âmbito do Recurso Especial 2.181.919/RJ, ainda se intenta desconstituir, perante o Superior Tribunal de Justiça, acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que entendeu pela aplicação do prazo geral de 10 (dez) anos. A decisão do Tribunal no Rio de Janeiro data de maio de 2024.
Conforme se extrai dos autos, naquela situação concreta, a prestação de contas final foi apresentada em 11 de agosto de 2009 e o processo administrativo permaneceu em tramitação por mais de uma década, com longos períodos de absoluta paralisação, inclusive um intervalo superior a 3 (três) anos sem qualquer impulso oficial. No âmbito da ANCINE, porém, chegou-se à conclusão de indeferimento das contas pela necessidade de apresentação de documentos que já não mais existiam ou já não estavam mais sob posse dos envolvidos, que sequer tinham mais obrigação de guarda pela lei tributária regente.
Pior, muito embora exista parecer do Ministério Público Federal favorável à tese da produtora recorrente, os advogados públicos da Agência (talvez até por dever de ofício) seguem defendendo tese que contraria legislação aplicável e acima reproduzida.
Ou seja, mesmo depois de proferidos entendimentos, regramentos, normas específicas quanto ao prazo aplicável em sede de prestações de contas, as últimas instancias do Poder Judiciário segue sendo provocadas para decidir a respeito do tema da prescrição, o que não deveria sequer ser mais uma questão.
Por estes aspectos, não é insensato afirmar que esse cenário de insegurança jurídica é absolutamente relevante para os tomadores de decisões em grandes projetos, capaz até mesmo de afastar a possibilidade de se voltar a ter produções audiovisuais relevantes inteiramente nacionais.
Certamente, captar recursos, de que forma, com quem e em que monta, diante de um cenário de incerteza legal em âmbito nacional torna-se tarefa árdua para produtores brasileiros. Ao invés de se se preocuparem se vão ou não se amarrar juridicamente por anos e anos com a burocracia jurídica brasileira, não há dúvidas de que eles anseiam se preocupar com propósito de seus trabalhos, a obra cinematográfica. Compete ao Estado, em todos os seus Poderes, dando-lhes segurança jurídica, viabilizar isso.
