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Desenhar organizações públicas no Brasil: uma agenda incompleta
Quando o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos e a Advocacia-Geral da União abriram a discussão sobre uma nova lei geral de gestão pública, uma pergunta antiga voltou à mesa, anterior ao próprio Decreto-Lei 200: que tipos de organização o Estado brasileiro precisa ter para cumprir aquilo que se espera dele?
Nesse contexto, emerge uma segunda discussão, menos presente nos debates sobre reformas administrativas: o desenho organizacional. É nessa dimensão, menos visível ao debate público, que grande parte do que funciona e do que deixa de funcionar no Estado brasileiro acaba sendo definida.
Este texto surgiu a partir de um debate sobre desenho institucional do qual participamos juntos, promovido pelo TIAL (The Institutional Architecture Lab). Trata-se de um think tank global voltado ao estudo e ao desenho de arranjos institucionais capazes de responder a problemas públicos complexos. O debate reuniu pesquisadores e profissionais de design, economia, gestão pública, ciência da computação e ciência política, uma composição que sinaliza que se trata de um campo multidisciplinar.
Um texto recente de Geoff Mulgan (professor da University College London e cofundador do TIAL) deu o tom da conversa: as ciências sociais aprenderam a descrever e criticar como as organizações funcionam, mas oferecem pouco a quem precisa desenhar novas.
Essa é uma provocação particularmente relevante para o Brasil. Temos uma tradição em análise institucional, estudando o Estado, suas trajetórias, suas burocracias, seus ciclos de reforma, suas falhas e seus modelos. Mas entre pesquisadores e gestores, temos dedicado pouco tempo discutindo quais competências, métodos e recursos são necessários para imaginar uma nova organização pública.
O caso brasileiro confirma o diagnóstico apresentado por Mulgan e o amplia. A distância entre análise e prescrição não é a única dificuldade aqui, pois as condições para desenhar instituições são estruturalmente diferentes ou mais difíceis. O desenho institucional brasileiro ocorre sob fortes condicionantes jurídicos, federativos, políticos e organizacionais.
O primeiro deles é a capacidade estatal desigual. O Brasil possui ilhas de excelência técnica e burocrática ao lado de áreas marcadas por fragilidade, descontinuidade e baixa coordenação. Desenhar instituições, aqui, é menos questão de criar novas do que de construir capacidade onde ela não existe, sustentá-la onde já foi acumulada, conectar capacidades dispersas e ativá-las por meio de arranjos que alinhem atores, recursos e instrumentos.
O segundo condicionante é o federalismo. O Brasil tem 26 estados, o Distrito Federal e mais de 5.500 municípios, com autonomia constitucional e capacidades desiguais. Um mesmo desenho institucional pode produzir efeitos muito diferentes em São Paulo ou em um município do interior do Maranhão. Por isso, o federalismo opera como requisito de desenho: qualquer instituição precisa ser concebida para operar em uma federação heterogênea, com desigualdades fiscais, técnicas e políticas de grande magnitude.
O terceiro condicionante é a descontinuidade político-administrativa. Mulgan já chamava atenção para a tensão entre ciclos políticos curtos e horizontes institucionais longos. No Brasil, ela é agravada por coalizões instáveis, fragmentação partidária, troca frequente de dirigentes públicos e memória organizacional frágil. Uma política pública pode atravessar várias equipes dirigentes em poucos anos e às vezes em um mesmo mandato. O desafio é desenhar instituições capazes de permanecer responsivas à política sem perder capacidade, memória e direção.
A legitimidade democrática e o controle são o quarto condicionante. Desde a Constituição de 1988, as instituições brasileiras são desenhadas também para participação, transparência, controle interno e externo, revisão judicial, atuação dos tribunais de contas, Ministério Público, ouvidorias, conselhos e conferências. Isso é um ganho democrático. Mas também cria custos de coordenação, às vezes, paralisia decisória (o “apagão das canetas”). O desafio é desenhar mecanismos de controle que tragam segurança jurídica, mas também reforcem a legitimidade e a aprendizagem sem bloquear a ação pública.
A última e não menos importante restrição está no próprio direito administrativo brasileiro. Quem precisa desenhar uma nova organização hoje depara com um cardápio limitado e pouco sistemático de formas jurídicas, ainda orientadas por categorias nem sempre compatíveis com a natureza dos problemas públicos contemporâneos e com a variedade de formatos institucionais possíveis.
A proposta de Lei Geral da Gestão Pública, entregue ao governo em dezembro de 2025, procura enfrentar esse problema ao prever não apenas a atualização da tipologia das organizações públicas, mas também instrumentos que ampliam as possibilidades de desenho institucional, como cláusulas de prazo de validade, ambientes experimentais, equipes matriciais e estruturas mais ágeis.
Esses cinco condicionantes não são obstáculos a contornar, mas variáveis a incorporar no próprio ato de desenhar. Eles se manifestam de modo distinto em um ecossistema no qual convivem órgãos com trajetórias, mandatos e capacidades muito desiguais. Sistematizar os processos e as práticas que levaram à criação de organizações e arranjos institucionais é um dos desafios centrais do campo do desenho institucional.
Cada instituição, seja uma agência criada recentemente, seja um departamento centenário dentro de um ministério, carrega uma história própria, marcada por escolhas políticas, capacidades acumuladas e, muitas vezes, inovações incrementais.
O Brasil tem acumulado experiências que oferecem repertórios para imaginar novos arranjos institucionais voltados à entrega de políticas públicas. Para desenhá-los, porém, precisamos de uma gramática que não seja apenas jurídica. É necessário incorporar contribuições do design, da psicologia, da ciência da computação, das ciências sociais, da ecologia e de outras áreas, de modo a compreender melhor como organizações públicas podem coordenar ações, aprender, experimentar e responder a problemas complexos.
Essa agenda não se restringe à academia: o Estado brasileiro continuará precisando criar, reformar e adaptar instituições para lidar com desafios como a transformação digital, a mudança do clima e o novo mundo do trabalho. Sem uma reflexão mais sistemática sobre como desenhamos essas instituições, seguiremos oscilando entre a reprodução de formas herdadas e a importação acrítica de modelos externos ou já desgastados, como ocorreu com a Nova Gestão Pública.
Ampliar o espectro do que conseguimos imaginar como possível é uma forma de escapar da monocultura institucional que limita o repertório disponível e reduz a capacidade criativa existente. Nesse sentido, a proposta da nova lei geral da administração pública colocou essa agenda em pauta. Aproveitá-la exigirá construir, no Brasil, uma comunidade de prática em design institucional, que reúna pesquisadores, gestores e juristas em torno de um problema que até agora cada um tem enfrentado sozinho.
