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ADI 7398: o princípio republicano na advocacia pública do DF
A República não é apenas uma forma de governo. É um compromisso permanente com a coisa pública, com a ideia de que o poder existe para servir à coletividade e não a quem o exerce. Concretizar esse compromisso no interior da Administração Pública exige mais do que boas intenções: exige instituições estruturalmente capazes de conter os impulsos clientelistas e privatistas que gravitam, inevitavelmente, em torno do exercício do poder. A Constituição Federal de 1988 foi sensível a esse desafio. Ao organizar a Administração Pública, ergueu salvaguardas institucionais voltadas a garantir que o Estado atue conforme o Direito e não conforme a conveniência do governante do momento.
Entre essas salvaguardas, a advocacia pública organizada em carreira ocupa um lugar de especial relevância. Prevista no artigo 132 da Constituição Federal, ela não encerra apenas uma regra de atribuição de competência técnica. Encerra uma escolha política fundamental: a de que o assessoramento jurídico do Estado não pode estar à disposição da vontade política de quem governa. Ao reservar com exclusividade aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas, o constituinte criou uma infraestrutura de controle jurídico do Estado dotada de duas condições indispensáveis ao seu funcionamento republicano: qualidade técnica e independência funcional.
A qualidade técnica é garantida pelo concurso público de provas e títulos, com participação da OAB em todas as fases, ou seja, um filtro rigoroso que seleciona profissionais com formação jurídica especializada. Por sua vez, a independência funcional é garantida pela estabilidade no cargo.
Essa independência não é um privilégio corporativo. É uma condição estrutural para que a advocacia pública funcione como instância efetiva de controle da juridicidade estatal e não como serviço de legitimação das vontades do administrador. É, em última análise, uma garantia da sociedade, não do Procurador.
A ADI 7398 e a engenharia da inconstitucionalidade
É exatamente essa dimensão republicana do artigo 132 que a Lei Complementar Distrital 1.001/2022 comprometeu e que a ADI 7398, ajuizada pela ANAPE perante o Supremo Tribunal Federal em maio de 2023, busca restaurar.
A operação legislativa praticada pela lei distrital produziu um profundo impacto: substituiu, nos parágrafos 1º e 2º do artigo 28 da Lei Complementar Distrital 395/2001, o advérbio “privativamente” por “preferencialmente” na regra de ocupação das chefias das assessorias jurídico-legislativas dos órgãos da Administração Pública do Distrito Federal. Com uma única palavra, uma troca de advérbio, a norma converteu uma exclusividade constitucional em mera preferência administrativa, abrindo caminho para que servidores sem vínculo efetivo com a carreira de Procurador do DF passassem a ocupar postos que a Constituição reserva à advocacia pública de carreira.
Não se trata de postos periféricos. As assessorias jurídico-legislativas dos órgãos distritais são os espaços onde se examina a legalidade dos atos administrativos, a conformidade de contratos e licitações com o ordenamento jurídico, a constitucionalidade de normas e projetos, a validade de convênios e termos de parceria. É ali que o Direito encontra a gestão pública e onde a qualidade e a independência do assessoramento determinam se esse encontro produz juridicidade ou mera aparência dela.
A retirada proposital por norma infraconstitucional da exclusividade da advocacia pública na consultoria da administração elimina uma importante linha de defesa na governança pública com efeitos deletérios no controle de legalidade, fragilizando a proteção ao erário e expondo a administração e o gestor a riscos graves.
Jurisprudência pacífica que aguarda aplicação
O Supremo Tribunal Federal não precisará, ao julgar a ADI 7398, construir nova doutrina ou enfrentar questão constitucional inédita. A matéria já foi decidida e decidida com consistência[3]. Em reiteradas ações diretas, o Plenário declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais que criavam estruturas paralelas de assessoramento jurídico, veja-se as profundas palavras vazadas na ADI 4261, de relatoria do Min. Ayres Britto:
A atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da OAB em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da CF. Preceito que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo.
O fundamento é invariável: o artigo 132 da Constituição estabelece um modelo fechado de advocacia pública e qualquer arranjo normativo que relativize sua exclusividade afronta a Carta Magna. Assim, a mensagem tem sido clara e expressa, como é o próprio texto constitucional: a unicidade orgânica da advocacia pública é uma exigência, não uma opção do legislador infraconstitucional ou do gestor.
Nesse sentido, inclusive, o TJDFT, diante da patente inconstitucionalidade, não aguardou o pronunciamento federal e em agosto de 2025, o Conselho Especial declarou por unanimidade a inconstitucionalidade da mesma expressão “preferencialmente” que é objeto da ADI 7398, ancorado precisamente na jurisprudência consolidada do Supremo.
Postergação e seus custos reais
A ADI 7398 tramita no STF desde maio de 2023. Nos anos transcorridos, foi incluída em pauta de julgamento virtual em diversos momentos sem que o julgamento de mérito fosse concluído, apesar da inexistência de relevantes divergências entre os ministros.
Destaca-se que a prerrogativa do relator de gerir a pauta de seus processos é legítima e necessária ao funcionamento de uma corte com o volume de trabalho do Supremo Tribunal Federal. Não se questiona esse poder. Todavia, o que se observa, e não pode deixar de ser dito com honestidade, é que a postergação reiterada de um processo sobre matéria de jurisprudência assente, sem instrução pendente e sem questão jurídica nova, produz efeitos concretos que transcendem o processo em si e podem permitir desvios de conduta à mingua de controle de legalidade efetivo.
O primeiro desses efeitos é a insegurança jurídica. Enquanto a ADI 7398 não é julgada, a lei distrital inconstitucional vigora plenamente. Assessorias jurídico-legislativas do Distrito Federal continuam como regra, sendo chefiadas por quem, segundo a Constituição e a jurisprudência do próprio STF, não possui legitimidade para tanto. Atos administrativos são praticados com base em orientações juridicamente vulneráveis, não raro contrárias à própria orientação do órgão jurídico central do Distrito Federal. Os cidadãos do Distrito Federal são governados por uma estrutura de assessoramento jurídico cuja conformidade constitucional está em discussão há quase dez anos, considerando-se que no ano de 2018, já houve manifestação judicial da Corte local julgando tema idêntico e reconhecendo a exclusividade da advocacia pública para prestar consultoria jurídica a administração direta e indireta do Distrito Federal.
O segundo efeito é mais difuso, mas igualmente relevante: a inconsistência na velocidade de aplicação da mesma tese jurídica a situações análogas enfraquece a autoridade da própria Corte. Uma corte constitucional que declara com celeridade a inconstitucionalidade de normas de um estado e protela o mesmo pronunciamento em relação a outro, sobre o mesmo fundamento, está, objetivamente, produzindo desigualdade jurisdicional. E desigualdade jurisdicional, quando praticada pelo guardião da Constituição, corrói a própria supremacia constitucional que se pretende preservar.
Pode-se, ainda, citar um terceiro efeito. Uma espécie de anomia jurídica ancorada na inexistência de um sistema consultivo organizado de maneira hierarquizada, propiciando uma irracionalidade hermenêutica já que cada órgão da administração da administração adota entendimento autônomo, uma vez que não há subordinação entre as Assessorias Jurídico Legislativas e a Procuradoria Geral do Distrito Federal, em que pese tais assessorias integrem o sistema jurídico do ente público.
O que o princípio republicano exige
A Lei Complementar Distrital 1.001/2022 converteu a exclusividade em preferência, deixou intacta a aparência de respeito à carreira, mas no seu cerne esvaziou sua substância. Com isso, não apenas violou a literalidade do artigo 132 da Constituição, mas atacou a teleologia republicana que o dispositivo encarna. Transformou uma instância de controle do poder em espaço potencialmente captável por ele.
O artigo 132 da Constituição Federal não admite essa conversão. Não porque os Procuradores do Distrito Federal tenham algum tipo de privilégio, pelo contrário, pois é toda a sociedade quem tem direito a uma Administração Pública assessorada por profissionais tecnicamente qualificados e funcionalmente independentes. Esse direito coletivo é o núcleo republicano do dispositivo e é ele que a ADI 7398 pede ao Supremo Tribunal Federal que proteja.
A jurisprudência da Corte já apontou o caminho. A instrução processual já está completa. O tribunal local já decidiu. O que falta é o julgamento e com ele, a confirmação de que a Constituição vale para todos os entes da federação com a mesma intensidade, a mesma urgência e o mesmo comprometimento com o interesse público que o princípio republicano impõe.
Urge uma última pergunta. A quem interessa uma advocacia pública enfraquecida? De certo não é à sociedade do Distrito Federal, já que é do seu bolso que saem os recursos para pagar as contas de tantos casos de desvios de conduta que poderiam ser evitados fosse a Constituição Federal cumprida e o controle dos atos administrativos efetivamente exercidos por servidores efetivamente comprometidos com a causa pública.
[3] São diversos julgados da Suprema Corte, como por exemplo os seguintes: ADI 7422, ADI 7380, ADI 3536, ADI 5541, ADI 4449 e entre outros.
