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Carta ao Fórum de Lisboa
I. Explicações
Escrevo este breve artigo para transmitir um pedido de desculpas, acompanhado de um lamento. E para dizer o que diria na 14ª edição do Fórum de Lisboa, ao participar do painel sobre “Constitucionalismo Transformador: um Novo Conceito em Perspectiva Comparada”.
Estou na mais portuguesa das cidades brasileiras, apesar de fundada por franceses, a minha São Luís. Alcançado por um pequeno acidente doméstico, não obtive autorização médica para um longo voo até Lisboa, a fim de participar de mais uma edição do sempre bem-sucedido Fórum, coordenado pelo colega e amigo Gilmar Mendes. Ele, que é um dos mais cultos e imprescindíveis juristas da história constitucional do Brasil, está mais uma vez prestando o serviço de reunir, em painéis instigantes, palestrantes oriundos de vários ramos do conhecimento humano, de países diversos, com visões plurais e diferentes experiências.
Com honra e alegria, participei das edições anteriores, mas desta feita perderei essa oportunidade de aprendizado e aperfeiçoamento profissional. Envio o meu abraço a tantos que abraçaria pessoalmente. E registro o que diria no Painel para o qual fui convidado, conforme segue.
II. A Palestra. Síntese.
“Quatro Teses para um Constitucionalismo Transformador no Brasil, com ênfase no papel do STF”
TESE 1: O constitucionalismo transformador pressupõe uma Constituição que, além de conter o poder, dirige o seu exercício, impondo ao Estado — inclusive ao Poder Judiciário — deveres concretos. O constitucionalismo transformador tem desenhos diferentes em cada contexto histórico
No contexto do constitucionalismo transformador, destaca-se a previsão constitucional de direitos sociais, cuja efetivação demanda a atuação positiva (fazer/prestar) do Estado. Sua concretização integra um programa constitucional de realização progressiva, a ser desenvolvido de forma contínua e planejada pelos Poderes Públicos. Como ensina a professora Michaela Hailbronner:
“Parece seguro afirmar que o constitucionalismo transformador faz sentido como um conceito, na medida em que busca superar o paradigma estadunidense, especialmente o anterior ao New Deal, segundo o qual as constituições devem, primordialmente, restringir o poder do Estado e salvaguardar a liberdade individual (entendida em termos formais e negativos). O constitucionalismo transformador não apenas exige um compromisso constitucional com a transformação social em larga escala, aspirando, em última instância, a uma sociedade melhor e mais igualitária. Constituições transformadoras também preveem um Estado que busca ativamente essa mudança.” (HAILBRONNER, Michaela. Transformative constitutionalism: Not only in the Global South. The American Journal of Comparative Law, v. 65, n. 3, 2017, p. 527-565)
Tais premissas, de certa forma, estão presentes na noção de dirigismo constitucional formulada por J. J. Gomes Canotilho:
“Os direitos sociais, económicos e culturais assumem ainda a “função dirigente” quando servem de “imposição” para a sua concretização. Assumem-se como normas impositivas e, dentro do económico, social e culturalmente possível, fixam os pressupostos para a sua realização (criação de unidades de saúde, criação de estabelecimentos de ensino, criação de sistemas de segurança social).” (Canotilho, J. J. G. Das Constituições dos Direitos à Crítica dos Direitos. Direito Público, v. 02, n. 07, 2005)
Entretanto, pertinente lembrar que a ideia de Constituição dirigente foi posteriormente, e em parte, revista por Canotilho. Entre as razões para essa reformulação, destaco o processo de integração europeia, cujas estruturas normativas e diretrizes supranacionais passaram a influenciar diretamente a concretização de direitos fundamentais. Esse novo contexto obrigou uma redefinição dos papéis dos Estados nacionais e de suas Constituições como centros exclusivos de impulsão da transformação social.
Faço essa lembrança para dizer que penso ser bem diversa a realidade de importantes países do chamado “Sul Global”, entre os quais se insere o Brasil. Embora também submetidos a compromissos internacionais e regionais em matéria de direitos humanos, tais países não se encontram inseridos em estruturas supranacionais dotadas do mesmo grau de densidade normativa e capacidade de constrangimento institucional verificado na experiência europeia. Em consequência, suas Constituições preservam maior centralidade como instrumentos internos de transformação social.
Nesse cenário, formulo uma HIPÓTESE e dois DESDOBRAMENTOS para delinear a incidência do Constitucionalismo Transformador no Brasil:
✓ Hipótese: o grau de expansão ou contenção da jurisdição constitucional não decorre exclusivamente de opções teóricas internas ao constitucionalismo, mas é condicionado pela intensidade dos constrangimentos institucionais externos incidentes sobre as Cortes Constitucionais.
✓ Desdobramento 1: em contextos nos quais os constrangimentos supraconstitucionais são mais reduzidos, as próprias Cortes Constitucionais devem desenvolver mecanismos internos de racionalidade decisória e controle institucional. Quanto menor a incidência de externalidades supranacionais capazes de limitar ou modular a atuação judicial, maior tende a ser a responsabilidade institucional das Cortes na construção de critérios de deferência, diálogo e observância das capacidades estatais.
✓ Desdobramento 2: outro relevante mecanismo externo de contenção institucional decorre da própria força política e funcional exercida pelos Parlamentos. Quanto maior a capacidade institucional do Poder Legislativo de formular agendas públicas, produzir consensos políticos e conduzir processos deliberativos legítimos, maior tende a ser a contenção exercida sobre a atuação das Cortes Constitucionais. A distribuição de “força” entre ambos os Poderes, contudo, é contextual e cíclica. E o atual ciclo brasileiro, nascido do ventre da crise da Política inaugurada em 2013, tem a marca de uma prolongada dificuldade decisória no âmbito do Congresso Nacional, o que acaba por fortalecer a tendência apontada pela Carta de 1988: um fortíssimo sistema de jurisdição constitucional.
A consistência da Tese 1 deste artigo pode ser buscada em alguns exemplos na jurisprudência do STF, consolidados no Tema 698 de Repercussão Geral: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado (…)”
TESE 2: O constitucionalismo transformador implica a transformação dos “fins” (expansão do catálogo de direitos) e dos “meios” (mecanismos de promoção e defesa de direitos). Não basta que Constituições positivem direitos fundamentais; é preciso redefinir os mecanismos institucionais de tutela. Nesse contexto, é especialmente relevante a adoção, no âmbito do Poder Judiciário, de “medidas estruturais”.
No Poder Judiciário — especialmente nas Cortes Constitucionais —, a transformação institucional revela-se, por exemplo, na condução de processos estruturais. Em litígios dessa natureza, os Tribunais exercem função catalisadora, impulsionando rearranjos institucionais destinados à superação de bloqueios históricos, disfunções estatais e déficits persistentes de efetividade constitucional.
O professor Jordão Violin recorda a base histórica dessa relação complementar entre conteúdo e forma:
“É usual considerar Brown II o primeiro e mais emblemático caso de reforma estrutural. Nessa decisão, em que a Suprema Corte determinou a adoção de medidas flexíveis e diferidas no tempo para erradicar o sistema escolar dual baseado na cor da pele, encontram-se todas as características essenciais daquilo que se convencionou chamar public interest litigation: uma demanda multipolarizada; orientada para o futuro; formada por pretensões difusas; baseada em direitos fundamentais abstratos cujo conteúdo requer concreção; que visa à reforma global de uma instituição social; cuja implementação exige ações que se protraem no tempo; conduzida por juiz e partes em cooperação. […] Se Brown I é paradigmático por seu conteúdo, Brown II o é pela forma. Pela primeira vez, o Judiciário assumiu o papel de agente de transformação social. Afastando-se de sua tradicional função restrita a declarar direitos, a Corte incumbiu-se da tarefa de implementá-los.” (VIOLIN, Jordão. Processos estruturais em perspectiva comparada. UFPR, 2019, p. 32-34)
Relaciono alguns importantes casos que tramitaram ou tramitam no STF, os quais são especialmente elucidativos quanto a esta Tese 2:
✓ ADPF 709 (Rel. Min. Gilmar Mendes, red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 14/10/2025) – proteção da saúde e dos territórios dos povos indígenas;
✓ ADPF 854 e ADIs 7688, 7695 e 7697 (Rel. Min. Flávio Dino) – transparência, rastreabilidade e controle das emendas parlamentares (“orçamento secreto”, emendas PIX e emendas impositivas);
✓ ADPF 347 (Rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 19/12/2023) – sistema carcerário e programa pena justa;
✓ ADI 7.791 (Rel. Min. Flavio Dino, DJe 28/05/2026) – financiamento e reestruturação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM);
✓ ADPF 635 (Rel. Min. Edson Fachin, DJe 22/05/2025) – violência no Rio de Janeiro, controle de territórios pelo crime organizado e letalidade policial;
✓ ADPF 976 MC (Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 21/09/2023) – direitos sociais básicos de pessoas em situação de rua;
✓ ADPFs 743, 746 e 857 (Rel. p/ acórdão Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, DJe 11/06/2024) – crimes ambientais e conexos na Amazônia e no Pantanal;
✓ ADPF 1201 MC-Ref (Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2025) – proteção dos biomas Cerrado e Mata Atlântica no Estado de São Paulo.
Para um breve diagnóstico quanto aos muito significativos resultados dos processos estruturais no STF, exemplifico com algumas medidas relativas às emendas parlamentares, mediante a atuação dialógica entre os três Poderes: (i) Ampla reformulação do Portal da Transparência, a fim de concentrar as informações relativas à aprovação e à execução de emendas parlamentares; (ii) Abertura de contas específicas e únicas para todas as modalidades de emendas, com adaptação dos sistemas bancários em face da vedação de transferências para outras contas bancárias (“contas de passagem”) e saques em espécie; (iii) Realização de Auditorias pela CGU e pelo TCU, especialmente em municípios e ONGs; (iv) Edição da Lei Complementar nº. 210/2024, com importantes regras, entre as quais a definição de impedimentos de ordem técnica, que obstam a execução de emendas (inclusive das impositivas), na forma dos arts. 165, § 11, II e 166, § 13, da CF; (v) instituição de limite do crescimento do montante das emendas parlamentares; (vi) determinação para que emendas destinadas à saúde dependam de parecer técnico das instâncias competentes de governança do SUS.
TESE 3: Em um constitucionalismo transformador, as Cortes Constitucionais devem atuar, simultaneamente, como agentes de concretização do projeto constitucional e como barreiras institucionais contra retrocessos e transformações incompatíveis com a ordem constitucional. No Brasil, ora o STF é vetor de transformações; ora é escudo contra transformações.
Nessa atuação dúplice, é tão recorrente quanto equivocada a atribuição genérica do rótulo de “tribunal ativista”, em sentido negativo, a Cortes Constitucionais. A função das Cortes Constitucionais, no exercício do controle de constitucionalidade, inclui servir de anteparo contra decisões majoritárias que violem direitos fundamentais. Assim, a atuação contramajoritária dos tribunais não representa desvio institucional, extravagância ou anomalia, mas, ao contrário, exercício ordinário, legítimo e inerente de sua função constitucional.
Invoco Karl Klare:
“[…] já é tarde demais para sustentar que o controle judicial de constitucionalidade, exercido sob uma Constituição suprema e densamente protetiva de direitos, seja inerentemente antidemocrático. É verdade que a revisão judicial pode impor limites à regra da maioria. Contudo, ao mesmo tempo, a proteção judicial dos direitos fundamentais e das demais normas constitucionais pode aprofundar e fortalecer a própria democracia.” (KLARE, Karl E. Legal culture and transformative constitutionalism. South African Journal on Human Rights, v. 14, n. 1, 1998, p. 146-188).
Neste passo, o STF possui dezenas de decisões travando transformações veiculadas por maiorias políticas, a fim de evitar retrocessos e fortalecer a democracia, conforme exposto nesta Tese 3.
Cito dois casos elucidativos, um sobre proteção à participação social, o outro sobre controle do armamentismo:
✓ ADPF 651 (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 29/08/2022):
“(…) 2. Nas normas impugnadas, a pretexto de reorganizar a Administração Pública federal quanto à composição do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiental, do Conselho Nacional da Amazônia e do Comitê Orientador do Fundo Amazônia, frustra-se a participação da sociedade civil e dos Governadores dos Estados integrantes da Amazônia Legal na formulação das decisões e no controle da sua execução em matéria ambiental. 3. A exclusão da participação popular na composição dos órgãos ambientais frustra a opção constitucional pela presença da sociedade civil na formulação de políticas públicas ambientais. Contrariedade ao princípio da participação popular direta em matéria ambiental, à vedação do retrocesso e ao princípio da isonomia.”
✓ ADI 6139 (Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 06/09/2023): (…)
“4. O legislador, ao delegar ao Poder Executivo, no art. 4°, §2° da Lei n° 10.826, de 22 de dezembro de 2003, as definições dos quantitativos de munições adquiríveis pelos cidadãos, vinculou-o ao programa finalístico do direito à segurança e ao objetivo amplo do desarmamento. Faz-se necessária a aplicação da técnica da interpretação conforme para afastar a hipótese de discricionariedade desvinculada, e fixar a tese hermenêutica de que o poder concretizador regulamentar está limitado a definir, de forma diligente e proporcional, as quantidades de munição que garantam apenas o estritamente necessário à segurança dos cidadãos. 5. O art. 10, §1°, I do Estatuto do Desarmamento deve ser interpretado de modo a vedar à atividade regulamentar do Poder Executivo a criação de presunções de “efetiva necessidade” diversas daquelas já disciplinadas em lei. 6. Se interpretado em conformidade com a Constituição da República, o art. 27 do Estatuto do Desarmamento deve restringir o juízo de autorização do ente administrativo, no que respeita à aquisição de armas de fogo de uso restrito, ao só interesse da própria segurança pública ou da defesa nacional, jamais ao interesse pessoal do requerente. 7. O art. 3°, II, “a”, “b” e “” do Decreto n° 9.846, de 25 de junho de 2019 revela-se incompatível com a Constituição da República, porquanto viola o dever de diligência devida na autorização de aquisição de armamento de uso restrito feita a colecionadores, atiradores e caçadores.”
TESE 4: O constitucionalismo transformador, no século XXI, exige submeter o poder tecnológico e algorítmico aos limites da Constituição democrática.
As maiores ameaças contemporâneas à democracia constitucional já não emanam do Estado. Plataformas digitais, sistemas algorítmicos e estruturas privadas de controle informacional passaram a exercer formas inéditas de poder sobre o discurso público, a formação da opinião política, a circulação de informações, o comportamento social e a própria autonomia individual.
Como assinala o Ministro Alexandre de Moraes:
“As recentes inovações em tecnologia da informação e acesso universal às redes sociais e serviços de mensageria privada, com o agigantamento das plataformas (big techs), transformaram as interações humanas em uma nova dimensão de velocidade, constância e ubiquidade, trazendo novas dificuldades para a compreensão da transposição dos limites da liberdade de expressão, decorrentes da necessidade de lidar com a desinformação premeditada e fraudulenta (fake news), com a ampliação dos discursos de ódio, da propagação dos atos antidemocráticos e da violência social e política; bem como do radicalismo e polarização ideológica e religiosa.”
As ameaças às liberdades e aos direitos, trazidas por esta etapa da Revolução Científico-Tecnológica, foram abordadas na Primeira Encíclica do Papa Leão XIV, Magnifica Humanitas, “Sobre a Salvaguarda da Pessoa Humana na Era da Inteligência Artificial”, publicada em 25 de maio de 2026:
“117. O ponto crítico, à luz da Doutrina social da Igreja, não é o uso da tecnologia em si, mas a visão que lhe está subjacente: se o ser humano for tratado como matéria a aperfeiçoar ou a ultrapassar, é então mais fácil aceitar que alguns sejam considerados menos úteis, desejáveis e dignos. Em nome do progresso, pode chegar-se a imaginar “sacrifícios necessários” e a fazer com que os mais frágeis paguem o preço de uma suposta otimização da espécie. A já mencionada advertência de São Paulo VI mantém-se, portanto, de grande clarividência: as conquistas científicas e técnicas, desvinculadas do progresso moral e social, acabam realmente por se voltar contra o homem. Por isso, é necessário distinguir com clareza: uma coisa é integrar as tecnologias numa visão humana e relacional, outra é deixar-se guiar por um imaginário que desvaloriza os limites e promete uma “salvação” puramente técnica.”
Na jurisprudência do STF, o melhor caso que se coaduna com esta Tese 4 é aquele que versa sobre a constitucionalidade do Marco Civil da Internet. Extraio alguns trechos que espelham o esforço do STF para evitar o tecnodeterminismo abusivo e inconstitucional:
RE 1037396 (Tema 987) (Rel. Min. Dias Toffoli) e RE 1057258 (Tema 533) Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 05/11/2025) – Marco Civil da Internet
“[…] Dever de cuidado em caso de circulação massiva de conteúdos ilícitos graves
- O provedor de aplicações de internet é responsável quando não promover a indisponibilização imediata de conteúdos que configurem as práticas de crimes graves previstas no seguinte rol taxativo: (a) condutas e atos antidemocráticos que se amoldem aos tipos previstos nos artigos 286, parágrafo único, 359-L, 359-M, 359-N, 359-P e 359-R do Código Penal; (b) crimes de terrorismo ou preparatórios de terrorismo, tipificados pela Lei nº 13.260/2016; (c) crimes de induzimento, instigação ou auxílio a suicídio ou a automutilação, nos termos do art. 122 do Código Penal; (d) incitação à discriminação em razão de raça, cor, etnia, religião, procedência nacional, sexualidade ou identidade de gênero (condutas homofóbicas e transfóbicas), passível de enquadramento nos arts. 20, 20-A, 20-B e 20-C da Lei nº 7.716, de 1989; (e) crimes praticados contra a mulher em razão da condição do sexo feminino, inclusive conteúdos que propagam ódio às mulheres (Lei nº 11.340/06; Lei nº 10.446/02; Lei nº 14.192/21; CP, art. 141, § 3º; art. 146-A; art. 147, § 1º; art. 147-A; e art. 147-B do CP); (f) crimes sexuais contra pessoas vulneráveis, pornografia infantil e crimes graves contra crianças e adolescentes, nos termos dos arts. 217-A, 218, 218-A, 218-B, 218-C, do Código Penal e dos arts. 240, 241-A, 241-C, 241-D do Estatuto da Criança e do Adolescente; g) tráfico de pessoas (CP, art. 149-A). […]
Deveres adicionais
- Os provedores de aplicações de internet deverão editar autorregulação que abranja, necessariamente, sistema de notificações, devido processo e relatórios anuais de transparência em relação a notificações extrajudiciais, anúncios e impulsionamentos.
- Deverão, igualmente, disponibilizar a usuários e a não usuários canais específicos de atendimento, preferencialmente eletrônicos, que sejam acessíveis e amplamente divulgados nas respectivas plataformas de maneira permanente.
- Tais regras deverão ser publicadas e revisadas periodicamente, de forma transparente e acessível ao público.
- Os provedores de aplicações de internet com atuação no Brasil devem constituir e manter sede e representante no país, cuja identificação e informações para contato deverão ser disponibilizadas e estar facilmente acessíveis nos respectivos sítios. Essa representação deve conferir ao representante, necessariamente pessoa jurídica com sede no país, plenos poderes para (a) responder perante as esferas administrativa e judicial; (b) prestar às autoridades competentes informações relativas ao funcionamento do provedor, às regras e aos procedimentos utilizados para moderação de conteúdo e para gestão das reclamações pelos sistemas internos; aos relatórios de transparência, monitoramento e gestão dos riscos sistêmicos; às regras para o perfilamento de usuários (quando for o caso), a veiculação de publicidade e o impulsionamento remunerado de conteúdos; (c) cumprir as determinações judiciais; e (d) responder e cumprir eventuais penalizações, multas e afetações financeiras em que o representado incorrer, especialmente por descumprimento de obrigações legais e judiciais.”
III. CONCLUSÃO. Ponto continuando.
O genial Celso Furtado, já na fase final de sua vasta produção intelectual, publicou um livro chamado “O Longo Amanhecer”. O título já contém uma das mensagens principais: o Brasil vive há décadas “amanhecendo”, sempre inacabado e longe de realizar suas potencialidades, mas ao mesmo tempo persistente na esperança.
Como avançar os ponteiros do relógio e superar as estruturas históricas que impedem bons caminhos é uma questão pertencente ao território da Política, a qual precisa recuperar a sua capacidade de imaginar e planejar, como insistia Celso Furtado ao realçar a busca por um projeto nacional de desenvolvimento.
Quando o Fórum de Lisboa se reunir novamente, em 2027, os mandatários políticos eleitos no próximo outubro já estarão no exercício dos seus cargos. E então empresários, líderes políticos e sociais, professores poderão nos ajudar a avaliar quão distantes ou próximos estaremos do zênite da nossa Nação.
E nós do Direito? Onde estaremos e exercendo quais papéis? O Constitucionalismo Transformador é um bom mapa do caminho, na medida em que ilumina a “inconstitucionalidade” de omissões funcionais e de coautorias na negação dolosa de direitos aos mais pobres. Contudo – importante frisar – isso não se confunde com convites a decisionismos ou solipsismos judiciais. Tampouco implica substituir funções de outros Poderes do Estado ou liderar projetos de transformação social.
As Teses acima apresentadas são contribuições ao debate sobre onde podemos e devemos nos situar, nos marcos da Constituição Federal, fiéis aos seus fins e limitados aos meios que cabem ao Direito. Considero que a prática dos processos estruturais, cujos mais relevantes foram mencionados neste texto, tem propiciado inovações e segurança jurídica na justa proporção, concretizando o constitucionalismo transformador.
No 15º Fórum de Lisboa, em 2027, a conversa continua. Que esta 14ª edição seja, mais uma vez, um sucesso.
