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Reforma tributária e contratos de concessão preexistentes
A reforma tributária, instituída pela Emenda Constitucional 132/2023, e disciplinada pelas Leis Complementares 214/2025 e 227/2026 altera substancialmente a tributação incidente sobre o consumo. Em síntese, substitui três impostos (IPI, ICMS e IPI) e duas contribuições (PIS e Cofins) pelo que se chama de IVA dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).
O período de teste de cobrança dos novos tributos foi previsto para começar em 2026 (art. 125 do ADCT), com cobrança do IBS com alíquota de 0,1% e CBS com alíquota de 0,9%. Contudo, para esse primeiro ano da fase de transição, a ideia é de que a cobrança desses tributos ocorra de maneira “simbólica”, seja (i) pela ausência de obrigação de recolhimento para aqueles contribuintes que já façam a emissão dos documentos fiscais com o destaque dos novos tributos, como (ii) pela possibilidade de compensação dos valores pagos (por aqueles já obrigados) com débitos do PIS e da Cofins (arts. 343, 346 e 348, inc. I e § 1º, todos da LC 214/25).
Além disso, no fim de 2025, foi publicado o Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 1, que garante que os contribuintes terão três meses, contados a partir da publicação do regulamento da CBS e do IBS, para se adaptar, sem necessidade de recolhimento dos tributos e nem aplicação de penalidades[1]. Com a publicação do Decreto 12.955/2026 (Regulamento do IBS e CBS), esse prazo de adaptação já foi definido para se encerrar em agosto de 2026.
Considerando o caráter estrutural da reforma, foi previsto um longo regime de transição, de 2026 a 2033, em que coexistirão nada menos que 7 tributos (5 em fase de extinção e 2 novos), com o aumento progressivo das alíquotas dos tributos criados e redução até a extinção das alíquotas dos antigos.
O ponto central deste artigo não é a reforma tributária em si, e sim seu impacto sobre os contratos administrativos de longo prazo que já estão em curso. Em que medida e extensão serão afetados? Quais as ferramentas jurídicas disponíveis para lidar com o eventual desequilíbrio econômico-financeiro?
É preciso reconhecer que não será tarefa fácil mensurar o aumento ou a diminuição da carga tributária incidente sobre esses contratos. Por ora, o único consenso é que cada setor e contrato serão impactados de modos e intensidades diferentes. Nesse contexto, será necessário analisar quais sofrerão impactos significativos nos custos operacionais em razão da reforma tributária e quais serão beneficiados, com redução da carga tributária.
O setor de saneamento básico, a despeito da sua reconhecida relevância para saúde pública e desenvolvimento social, não recebeu qualquer tratamento diferenciado pela reforma tributária (exceto nas hipóteses específicas de projetos relacionados à reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (art. 158 e ss da LC 214/2026). Com a extinção de incentivos e benefícios fiscais, as concessões de saneamento muito provavelmente terão de ser reequilibradas, pois dependentes de isenções e benefícios fiscais.
Com a extinção de incentivos e benefícios fiscais, tal como a isenção de ISS[2] ou ICMS sobre fornecimento de água[3], o setor que antes operava sem incidência desses tributos, sujeito apenas ao PIS e Cofins com alíquota aproximada de até 9,25%, terá alta média de 18% nas tarifas de água e esgoto, resultando um total de 27% e triplicando a carga tributária[4], o que torna inevitável o reequilíbrio desses contratos, a fim de que sejam mantidos os investimentos necessários à universalização, sem aumento da tarifa cobrada da população.
Já no setor de rodovias, projeta-se uma alíquota média estimada de 28% de IBS/CBS, frente à antiga alíquota combinada de 8,65% de ISS/PIS/Cofins[5]. No entanto, o efetivo impacto tributário sobre o setor de rodovias dependerá da análise de múltiplos fatores, especialmente da extensão do aproveitamento de créditos no regime não cumulativo do IBS e da CBS, o que pode mitigar, em maior ou menor medida, o aumento nominal da carga tributária.
Nesse setor, verificada a elevação da carga efetiva, ainda que seja possível seu repasse ao usuário final, podem surgir efeitos adversos, como retração da demanda, aumento da inadimplência e deterioração da receita projetada, pressionando o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, sobretudo em concessões com menor elasticidade de demanda ou sujeitas a maior volatilidade de tráfego.
Enquanto os novos contratos administrativos devem considerar o novo sistema tributário na modelagem contratual, instituindo mecanismos adequados e capazes de absorver, de forma adaptativa, os impactos do longo período de transição da reforma tributária, os contratos celebrados em período anterior devem se socorrer do novo regime de reequilíbrio econômico-financeiro instituído pela LC 214/25.
Esse regime é marcado por três características principais: celeridade, efetividade e consensualidade.
A celeridade fica evidente a partir das regras que admitem reequilíbrios parciais e escalonados, a serem requeridos durante a vigência contratual e antes de eventual prorrogação (art. 376, inc. I e II). A celeridade também norteia as regras que preveem que a decisão administrativa definitiva deve ser proferida de forma prioritária e em até 90 dias após a instrução (art. 376, inc. III e § 1º).
A efetividade, por sua vez, deriva das regras acima referidas – que buscam preservar a liquidez do contratado – e por soluções como a do reequilíbrio provisório (art. 376, § 4º). De forma imediata, essa sistemática visa a preservar o fluxo financeiro dos contratos em caso de impactos mais agudos; de forma mediata, ela assegura um controle público mais efetivo sobre o desequilíbrio, para evitar a ampliação desnecessária de passivos a serem arcados por usuários e erário.
Já a consensualidade aparece na determinação da melhor forma para promover o reequilíbrio: embora a LC 214/25 preveja que o reequilíbrio será feito “preferencialmente, por meio de alteração na remuneração do contrato ou de ajuste tarifário” (art. 376, § 2º), ela também admite formas atípicas de reequilíbrio, inclusive “outros métodos considerados aceitáveis pelas partes, observada a legislação do setor ou de regência do contrato” (art. 376, inc. V).
Entre os grandes desafios na implementação do novo regime de reequilíbrio instituído pela LC 214, podemos mencionar os seguintes: (i) a definição da metodologia de cálculo e forma de comprovação do efetivo desequilíbrio (art. 374, caput, e 376, §3º); (ii) cumprimento do prazo de 90 dias contados do protocolo para decisão definitiva sobre pleitos de reequilíbrio (art. 376, §1º); (iii) fixação de prazo para decisão sobre o reequilíbrio cautelar, que a LC 214/25 deixou a cargo da regulamentação (art. 376, §4º), mas que ainda não foi fixado pelo Decreto 12.955/2026; (iv) consensualidade entre as partes contraentes para decidir sobre as formas de reequilíbrio (art. 376, §2º); e (v) e cooperação entre as partes para que a revisão de ofício não se torne arbitrária (art. 375).
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Nesse cenário, a regulamentação da LC 214/2025 revela-se indispensável para lidar com o significativo volume de pleitos de reequilíbrio que se projeta. Ainda em 2024, quando o PLP 68/2024 que deu origem à LC 214/25 foi apresentado, o Professor Fernando Scaff já alertava sobre o enorme potencial de contencioso administrativo e tributário oriundo da reforma tributária, destacando, inclusive, a dificuldade de se cumprir o prazo para decisão definitiva sobre pleitos de reequilíbrio, com a possibilidade de paralisação de obras e serviços na pendência de decisão[6].
O novo regime de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos afetados pela reforma tributária está posto com a LC 214/25, como solução legislativa para eventual desequilíbrio de contratos administrativos em curso. Agora é preciso regulamentá-lo e pô-lo em prática, o que depende do engajamento das instituições envolvidas.
[1] https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/noticias/2025/dezembro/receita-federal-e-comite-gestor-do-ibs-definem-regras-de-obrigacoes-acessorias-da-reforma-tributaria-para-inicio-de-2026
[2] O veto aos subitens 7.14 e 7.15 da Lei Complementar nº 116/2003 implicou a não incidência do ISS sobre serviços típicos de saneamento básico, por ausência de previsão na lista.
[3] RE 607.056, STF, Tema de repercussão geral 326, tese: O ICMS não incide sobre o fornecimento de água tratada por concessionária de serviço público, dado que esse serviço não caracteriza uma operação de circulação de mercadoria.
[4] FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. FGV Justiça. Impactos da reforma tributária do consumo sobre o saneamento básico. Coordenação geral: Luis Felipe Salomão; coordenação adjunta: Elton Leme; coordenação científica: Marcus Abraham. Rio de Janeiro: FGV Justiça, 2024. Disponível em: https://justica.fgv.br/estudo-e-pesquisa/impactos-da-reforma-tributaria-do-consumo-sobre-o-saneamento-basico . Acesso em: 29 abr. 2026.
[5] https://vernalhapereira.com.br/a-reforma-tributaria-e-os-contratos-de-concessao-de-rodovias/
[6] https://www.conjur.com.br/2024-abr-29/o-reequilibrio-dos-contratos-de-longo-prazo-e-a-reforma-tributaria/
