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NR-1: saúde mental exige prevenção, não punição sem régua
O debate aberto por artigo de procuradora do MPT neste JOTA merece resposta sem caricatura. A ADPF 1316 não discute se a saúde mental do trabalhador deve ser protegida. Deve. Também não discute se riscos psicossociais existem no trabalho. Existem, e no setor educacional são graves.
O que se discute é outra coisa: se o Estado pode transformar uma obrigação aberta, ainda sem densidade setorial suficiente, em regime sancionatório nacional, com multa, auto de infração, TAC, ação civil pública, perícia e indenização coletiva. Em termos menos elegantes: o problema não é prevenir. O problema é punir antes de explicar.
O art. 7º, XXII, da Constituição manda reduzir os riscos inerentes ao trabalho por normas de saúde, higiene e segurança. Mas esse dispositivo não revoga legalidade, devido processo legal, contraditório, ampla defesa, segurança jurídica, proporcionalidade, intimidade, proteção de dados e livre iniciativa. Direito constitucional não funciona por inciso isolado. A finalidade é nobre; o método também precisa ser constitucional.
A base legal da ADPF é simples. A CLT organiza uma cadeia normativa. O art. 155, I, atribui ao órgão nacional competente a edição de normas sobre segurança e medicina do trabalho. O art. 157, I, manda as empresas cumprir e fazer cumprir essas normas. O art. 200 autoriza o Ministério do Trabalho a editar disposições complementares, “tendo em vista as peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho”. E o art. 201 prevê multa por infrações a esse capítulo. A engrenagem é clara: o MTE edita normas; as empresas cumprem normas; a sanção incide por descumprimento de norma. Não por guia, manual, palestra, notícia institucional, preferência fiscal ou intuição pericial.
É por isso que o art. 200 da CLT é central. Ele não é cheque em branco. Ao exigir consideração das peculiaridades de cada atividade ou setor, a CLT impede que o regulador use uma régua única para realidades distintas. O risco psicossocial na docência não é igual ao risco físico, químico ou mecânico de uma linha industrial. Professor lida com aluno, família, comunidade escolar, indisciplina, cobrança emocional, conflito pedagógico, sobrecarga extraclasse e pressão institucional. Não há EPI contra reunião difícil com pais. Não há decibelímetro para desgaste emocional de turma hostil. O risco é real, mas a prevenção exige metodologia própria. Sem essa calibragem, a sanção viola exatamente a lei que autoriza a NR.
A ADPF, portanto, não pede licença para descumprir a NR-1. Pede algo mais moderado: prevenção agora, sanção depois. A dimensão preventiva pode e deve continuar. O que não pode é a eficácia punitiva começar antes de existir padrão objetivo, público, prospectivo e setorialmente aplicável de conformidade. Ninguém deve ser multado por não adivinhar a régua que o próprio Estado ainda está tentando desenhar.
O mesmo ponto aparece no devido processo regulatório. A objeção não é à modernização das normas de saúde e segurança do trabalho, mas à inclusão dos “fatores de risco psicossociais” em subitens da NR-1 sem Análise de Impacto Regulatório específica e suficiente. Consulta pública e negociação tripartite dão legitimidade democrática, mas não substituem AIR. A AIR é instrumento de racionalidade técnica: mede custos de conformidade, alternativas regulatórias, impactos econômicos, efeitos sobre pequenos negócios e consequências práticas da decisão estatal.
Esse argumento é mais forte porque a AIR de 2023 não enfrentou adequadamente o tema psicossocial. O estudo foi voltado ao gerenciamento geral de riscos ocupacionais, com foco em riscos físicos, químicos e biológicos, sem análise densa dos impactos da nova obrigação sobre saúde mental e bem-estar psicológico. A referência genérica aos fatores psicossociais antes da redação final da Portaria MTE 1.419/2024 não supre a lacuna. Se a obrigação aparece com esse peso, depois do processo e sem avaliação específica suficiente, não se trata de “mito regulatório”. Trata-se de devido processo regulatório.
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A Lei 13.874/2019, no art. 5º, exige AIR para atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, com dados sobre efeitos e razoabilidade do impacto econômico. O Decreto 10.411/2020 e a Portaria MTP 672/2021 detalham esse rito: problema regulatório, objetivos, alternativas, impactos, custos, riscos e estratégia de implementação. Não é burocracia ornamental. É o mínimo para que a Administração saiba o que está impondo antes de punir quem terá de cumprir.
Há ainda um ponto relevante. Em artigo anterior, a própria procuradora Cirlene Luiza Zimmermann, no texto “Prevenção de Fatores de Riscos Psicossociais e Promoção da Saúde Mental no Trabalho”, registrou que a nova normativa “não detalhou quais seriam os fatores de riscos psicossociais relacionados ao trabalho” e propôs recorrer à LDRT, à OIT e à OMS como referências. Esse reconhecimento se aproxima do ponto central defendido pela Confenen: se a norma “não detalhou”, há lacuna. Se a LDRT é ponto de partida, não pode ser ponto de chegada sancionatório.
Um ponto de partida ajuda a compreender o fenômeno; não diz qual metodologia evita multa, quando a AEP basta, quando a AET é obrigatória, qual documento comprova conformidade, quais dados podem ser coletados sem violar a LGPD ou como diferenciar sofrimento individual de falha organizacional. Manual e guia ajudam, mas não resolvem a questão. Guia pode orientar. Manual pode esclarecer. Nota técnica pode sugerir. Nenhum deles cria tipo infracional por osmose burocrática.
O próprio MTE já afirmou que a gestão psicossocial deve focar condições de trabalho, e não diagnóstico individual do trabalhador. Também não definiu ferramenta única. Então não se pode dizer ao empregador “escolha seu método” na fase preventiva e, na fase punitiva, tratá-lo como infrator porque o fiscal preferia outro método.
Esse problema é ainda mais sensível na educação. O estudo de impactos da Confenen/NumbersTalk, “A Régua Errada para o Setor de Educação”, estimou custo regulatório agregado de primeira ordem de R$ 3,735 bilhões no cenário base e R$ 9,7 bilhões no cenário adverso. Os números não servem para assustar. Servem para lembrar que uma regra nacional aparentemente simples pode gerar custo desproporcional quando ignora a estrutura econômica e operacional da educação privada.[1]
A insegurança também pode produzir efeito contrário ao pretendido. Sem régua clara, empresas tendem a se proteger coletando dados demais: questionários nominativos, relatos subjetivos, histórico médico, afastamentos, diagnósticos, sintomas e informações sensíveis. A LGPD trata dados de saúde como dados pessoais sensíveis. Uma regulação criada para proteger saúde mental não pode induzir prontuários emocionais defensivos. A conformidade deve privilegiar evidências organizacionais, agregadas, proporcionais e relacionadas às condições de trabalho — não mineração de sofrimento individual.
A atuação do MPT é relevante e constitucional. Mas isso não elimina a pergunta principal: onde está, para a escola privada, a régua pública, nacional, operacional e setorial antes da sanção? Se os próprios órgãos públicos ainda produzem guia, manual, comissão, capacitação e modelos de atuação, talvez o empregador não seja obscurantista por pedir clareza antes da multa. Intranet institucional não é manual de compliance para escola de bairro.
No fim, a divergência real não é entre quem protege e quem ignora a saúde mental. Essa caricatura é confortável, mas falsa. A divergência é entre dois modelos. Um diz: como a finalidade é nobre, a sanção pode vir mesmo com régua aberta. O outro diz: justamente porque a finalidade é nobre, a régua precisa ser clara antes da sanção. A ADPF está no segundo modelo.
Saúde mental no trabalho exige prevenção séria, regulação clara, critérios públicos, AIR suficiente, respeito aos arts. 155, 157, 200 e 201 da CLT, proteção de dados e reconhecimento das peculiaridades setoriais. O que ela não merece é ser usada como senha retórica para transformar dúvida normativa em culpa empresarial. Finalidade nobre não purifica meio inconstitucional. Prevenção exige seriedade. Sanção exige legalidade.
[1] Estudo econômico da Confenen/NumbersTalk, Impactos Econômicos da Reforma da Jornada 6×1 no Setor de Educação, de Luiz Alvares Rezende de Souza, maio/2026. Embora trate de jornada e DSR, ilustra a mesma premissa regulatória: mudanças nacionais aparentemente simples podem produzir impactos setoriais relevantes quando ignoram a estrutura econômica da educação privada. No cenário central, estima impacto anual de R$ 17,3 bilhões sobre a folha do setor educacional.
