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O monopólio da violência gratuita
Em uma de suas mais conhecidas conferências, Max Weber definiu o Estado como a comunidade política que reivindica com êxito o monopólio do uso legítimo da violência em dado território. Para que o exercício desse poder de dominação seja legitimado, Weber distingue duas classes de atores relacionados à política estatal: quem vive para e quem vive da política.
Os primeiros fazem da política o sentido de sua vida — é o caso do ideólogo, do revolucionário ou do político de carreira, que não depende de outros recursos para exercer a vida política; os segundos constroem sua vida, inclusive em termos econômicos, com base na atividade política exercida. São políticos profissionais, classe que passou a existir única e exclusivamente em função do surgimento da burocracia do Estado.
A essa disjunção de sujeitos corresponde uma separação das formas de responsabilização, pois, enquanto o político profissional se responsabiliza por suas escolhas perante o público, o funcionário público deve sempre atuar com base em determinações de terceiros, que, por meio de leis ou regras administrativas, determinam o curso de sua ação.
Contido em sua ação e controlado em suas emoções, o funcionário público deve cumprir seus deveres “sine ira et studio — sem fúria e sem parcialidade” (Weber, 2014, p. 416). A violência exercida e monopolizada pelo Estado não deve ter, nesse sentido, ideologia, parcialidade ou excessos, sob pena de contaminar a neutralidade da função burocrática e, com isso, fazer ruir a legitimidade do Estado.
Essa compreensão resultou na construção de um ramo jurídico autônomo, o direito administrativo policial, que apresenta uma série de requisitos para o exercício legítimo do poder estatal. Exige, por exemplo, que toda ação do Estado restritiva de direitos tenha uma base legal (Lisken & Denninger, 2007), que os destinatários sejam identificados sob o dever de determinabilidade, que as medidas sejam adequadas e que as ações de prevenção de perigo ocorram quando houver evidências da probabilidade suficiente de realização de riscos futuros.
O direito policial não é direito repressivo, visto que sua finalidade é a prevenção de danos futuros, e não a punição de atos passados; muito menos é direito dirigido a uma camada específica de funcionários públicos, alcançando qualquer autoridade no exercício da função material de polícia. Ao contrário, nele se condensa o conjunto de garantias de que o poder estatal será exercido de forma controlada, regrada e proporcional (Poscher & Kingreen, 2018).
Quando se trata da regulação do exercício da liberdade de reunião, a densidade do controle jurídico sobre a ação policial atinge seu ápice, visto que esse direito é reconhecido como funcionalmente central para a democracia. Por isso, com base na decisão do caso Brokdorf (BVerfGE 69, 315), as autoridades não apenas devem tolerar protestos, mas interpretá-los de forma “amigável ao direito de reunião”, agindo como garantidoras de sua realização (Hoffmann-Riem, 2002, p. 260).
Nesse cenário, com base na ideia de cooperação procedimental indispensável, a polícia tem o dever de buscar o diálogo e o acordo com os organizadores antes de recorrer a medidas coercitivas. Isso com o objetivo de buscar alternativas que possibilitem a regulação do direito e que, ao mesmo tempo, assegurem que a prevenção de perigos concretos conviva com a identificação de medidas menos invasivas. Ao mesmo tempo, a cooperação serve como guia para concretizar a prognose de perigo envolvida no caso, exigindo que a intervenção se baseie em fatos, e não em meras suposições unilaterais da autoridade (Kingreen & Poscher, 2018, p. 333).
Finalmente, a dimensão do controle do resultado é a aplicação prática do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, exigindo que o sacrifício imposto ao cidadão não seja desproporcional à importância do bem jurídico protegido. Uma intervenção policial que possua base legal e uma prognose de risco válida ainda pode ser considerada ilegítima se o seu desfecho produzir danos excessivos à esfera jurídica dos manifestantes.
Sob o ponto de vista procedimental, isso quer dizer que cabe à autoridade coletar evidências que possam demonstrar, por meio de controle ex post, que foram escolhidos os meios menos gravosos entre os igualmente eficazes para atingir o resultado. A falta de informações e dados a respeito das condições que fundamentaram o exercício do poder em situações críticas revela uma opacidade factual que não é apenas um erro administrativo; ela subtrai a ação policial do escrutínio judicial e rompe com o compromisso de controle que define o Estado de Direito (Kingreen & Poscher, 2018, p. 169).
Considerando o que foi noticiado, todos esses requisitos materiais e todas essas regras procedimentais foram solenemente desrespeitados no episódio ocorrido na madrugada do último dia 10 de maio, quando cerca de 50 policiais da Tropa de Choque da Polícia Militar de São Paulo procederam à desocupação forçada do prédio da Reitoria da Universidade de São Paulo.
O primeiro requisito para o exercício legítimo do poder policial estava ausente na operação de 10 de maio. A SSP, em sua nota oficial, não descreveu qualquer perigo iminente que tornasse necessária a intervenção com a Tropa de Choque. O que apresentou como motivação da ação foram os danos ao patrimônio público constatados após a desocupação. Porém, danos patrimoniais já consumados não são objeto do direito policial preventivo. Podem, ao contrário, ser objeto do direito repressivo, pois podem gerar a responsabilização civil e até criminal dos envolvidos.
Mas isso pressuporia a identificação dos responsáveis, e não a dispersão, por meio do uso da força, de todos os presentes. Invocar danos já ocorridos como fundamento de intervenção policial apenas confunde e elimina o pressuposto lógico da ação preventiva, que é a existência de risco ainda não concretizado. A ação policial destina-se à prevenção de danos futuros, e não à punição de atos passados (Lisken & Denninger, 2007).
Fora isso, merece atenção a nota oficial da SSP, na qual se afirmou que a ação observou o “fator surpresa para a segurança dos envolvidos” como um de seus critérios operacionais. Do ponto de vista do direito policial, essa afirmação é reveladora precisamente do inverso do que pretende demonstrar.
Termo técnico empregado em manuais de ação militar, “fator surpresa” designa a ação realizada com o objetivo de eliminar o poder de reação do inimigo (Portaria EME/C Ex 927/2022).
Em termos práticos, isso significou a realização da intervenção às 4h15, enquanto os estudantes dormiam, sem comunicação prévia à própria Reitoria da USP e com o emprego de bombas de efeito moral e gás lacrimogêneo.
Em termos jurídicos, isso equivale a uma dupla inversão. Primeiro porque, como foi dito, a ação policial deve ser pautada pelas ideias de previsibilidade, transparência e contenção de danos ou perigos potenciais — tudo isso com o objetivo de evitar danos adicionais e evitáveis aos envolvidos. Surpreender quem quer que seja não combina com nada disso. Segundo porque manifestantes, mesmo que causem danos ao patrimônio ou a direitos de terceiros, não são inimigos de guerra que devam ser surpreendidos.
É surpreendente perceber que o próprio Manual de Controle de Distúrbios Civis da PMESP (M-8-PM, 3ª ed., 1997) afirma que o objetivo principal das operações de controle de distúrbios civis é a dispersão e adota a lógica do acompanhamento: a tropa deve se posicionar próxima à reunião, manter contato com seus organizadores e monitorar o desenvolvimento dos fatos antes de qualquer intervenção coercitiva — exatamente o oposto do fator surpresa invocado pela SSP.
Além disso, o emprego de meios mais gravosos é condicionado ao esgotamento progressivo dos menos gravosos, devendo a tropa percorrer as fases anteriores antes de recorrer a agentes químicos e munição de impacto controlado. Nenhuma dessas etapas foi registrada como cumprida na madrugada de 10 de maio.
Enfim, não houve plano de cooperação com os envolvidos. A Reitoria da USP declarou publicamente que não foi comunicada, e não há registro de qualquer contato da SSP ou da PMESP com os organizadores da ocupação antes da intervenção.
A afirmação da SSP de que a ação ocorreu “após o esgotamento de tentativas de diálogo” não é acompanhada de qualquer documentação sobre quando, com quem e em que termos esse diálogo teria sido tentado. A cooperação procedimental exigida pelo direito policial não é uma etapa que a autoridade possa declarar esgotada sem demonstração: é o mecanismo que legitima a conclusão de que o risco não pode ser gerenciado por outros meios (Kingreen & Poscher, 2018, p. 333). Sua ausência representa a ausência do próprio fundamento que tornaria qualquer intervenção subsequente defensável.
De um ponto de vista mais amplo, o caso revela que o Brasil ainda carece de aprofundar o debate público e a construção de regras claras, densas e contundentes sobre o controle jurídico e democrático das forças policiais. Iniciativas normativas importantes já foram tomadas, como o Decreto Federal 12.341, de 23 de dezembro de 2024, que regulamenta a Lei 13.060/2014 e estabelece diretrizes para o uso diferenciado da força, priorizando meios menos lesivos, transparência e respeito aos direitos humanos.
No entanto, tais avanços permanecem majoritariamente no papel: ainda não foram plenamente incorporados à prática operacional das polícias nem devidamente entronizados no debate acadêmico-constitucional, que tende a tratar o tema do controle da força policial ora como questão puramente ideológica, ora como tabu. Enquanto essa lacuna persistir, continuarão a se repetir episódios como o da USP e de muitas outras reitorias, praças e ruas, sem que se esboce, de forma minimamente racional e controlada, a legitimação weberiana do emprego estatal da força.
Referências
KINGREEN, Thorsten; POSCHER, Ralf. Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht. 10. ed. München: C.H. Beck, 2018.
LISKEN, Hans; DENNINGER, Erhard (org.). Handbuch des Polizeirechts: Gefahrenabwehr — Strafverfolgung — Rechtsschutz. 4. ed. München: C.H. Beck, 2007.
HOFFMANN-RIEM, Wolfgang. Neuere Rechtsprechung des BVerfG zur Versammlungsfreiheit. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), München, v. 21, n. 3, p. 257-265, 15 mar. 2002.
MARTINS, Leonardo. Direito fundamental à liberdade de reunião e controle de constitucionalidade de leis penais e de sua interpretação e aplicação: contribuição para o direito de reunião como sub-ramo autônomo do direito administrativo. Espaço Jurídico Journal of Law — EJJL, Joaçaba, v. 18, n. 2, p. 433-490, maio/ago. 2017.
PITSCHAS, Rainer. Europäisches Polizeirecht als Informationsrecht. Zeitschrift für Rechtspolitik, München, v. 26, n. 5, p. 174-177, maio 1993.
WEBER, Max. Escritos políticos. Tradução de Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2013.
ALEMANHA. Bundesverfassungsgericht. Brokdorf-Beschluss (BVerfGE 69, 315). Decisão de 14 maio 1985.
BRASIL. Lei nº 13.060, de 22 de dezembro de 2014. Disciplina o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez. 2014.
BRASIL. Decreto nº 12.341, de 23 de dezembro de 2024. Regulamenta a Lei nº 13.060/2014 e dispõe sobre o uso diferenciado da força pelos profissionais de segurança pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez. 2024.
BRASIL. Exército Brasileiro. Portaria EME/C Ex nº 927, de 18 de agosto de 2022. Aprova o Manual de Campanha EB70-MC-10.223 — Operações. Brasília, DF: Exército Brasileiro, 2022.
SÃO PAULO (Estado). Polícia Militar do Estado de São Paulo. M-8-PM — Manual de Controle de Distúrbios Civis da Polícia Militar. 3. ed. São Paulo: PMESP, 1997.
SÃO PAULO (Estado). Lei Complementar nº 893, de 9 de março de 2001. Institui o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar. Diário Oficial do Estado de São Paulo, São Paulo, 9 mar. 2001.
