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PEC 65/23: independência orçamentária para quem?
A PEC 65/2023 não é apenas uma reforma institucional do Banco Central. É o sintoma mais agravado de uma desigualdade estrutural que atravessa as finanças públicas brasileiras há décadas: enquanto as despesas financeiras que remuneram ativos privados — em grande parte subtributados — crescem sem teto normativo, os direitos fundamentais inscritos na Constituição de 1988 são sistematicamente submetidos a contingenciamentos, filas de espera e ajustes fiscais regressivos. Compreender a PEC 65 exige, portanto, examinar a “caixa de máquinas” do regime jurídico da dívida pública no Brasil.
O impasse que antecede a PEC 65
As finanças públicas brasileiras são governadas por dois arranjos normativos que se aplicam de forma assimétrica às quatro grandes políticas macroeconômicas do Estado.
O primeiro arranjo compreende a política fiscal — conduzida pelo Tesouro Nacional — está sujeita a metas de resultado primário, às restrições do Novo Arcabouço Fiscal e a dever de contingenciamento (LC 101/2000 e LC 200/2023).
O segundo arranjo compreende as políticas monetária, cambial e creditícia, conduzidas pelo Banco Central, que prescindem de autorização orçamentária prévia e não se sujeitam a limites fiscais. Seus resultados são absorvidos posteriormente na dívida pública (LC 101/2000, artigo 7), monitorados pelo Conselho Monetário Nacional (Lei 4595/1964) e apenas mediatamente pelo Congresso Nacional (LC 179/2021, artigos 4 e 11).
Essa duplicidade normativa não é neutra do ponto de vista distributivo. Como apontam Dornelas e Terra, a estrutura da dívida pública — marcada pela pós-fixação dos títulos à taxa Selic e pelo uso extensivo das operações compromissadas — cria um ciclo vicioso no qual a política monetária contamina a gestão fiscal e os custos do financiamento público se tornam sistematicamente elevados.
A consequência, descrita com precisão por Nakano, é que a elevação da taxa de juros, ao contrário do que ocorre nos demais países, pode aumentar (e não reduzir) a riqueza financeira dos detentores de títulos públicos, amplificando a concentração de renda no topo.
Essa anomalia não é conjuntural. Ela remonta ao Plano Real de 1994: ao conquistar a estabilidade monetária, o Brasil deixou de ocultar o conflito distributivo na espiral inflacionária, mas não reformou a institucionalidade da dívida pública. O resultado, nas décadas seguintes, foi o que Bercovici e Massonetto denominaram “Constituição dirigente invertida”: a blindagem progressiva da Constituição financeira em detrimento da Constituição econômica e dos direitos sociais.
O que propõe a PEC 65 — e o que ela revela
A PEC 65/2023 pretende transformar o Banco Central de autarquia em “entidade pública de natureza especial integrante do setor público financeiro e dotada de poder de polícia”. O objetivo declarado é conferir autonomia plena à autoridade monetária, indo além da autonomia funcional já garantida pela Lei Complementar 179/2021. Na prática, isso significa desvincular as atividades-meio do BC das restrições orçamentárias que regem a Administração direta e autárquica federal.
Há pelo menos dois riscos institucionais concretos. Primeiro, a migração do regime estatutário para um regime contratual nos vínculos de pessoal do Banco Central aumenta o risco de conflito de interesses e de porta giratória na relação entre regulador e mercado financeiro regulado. Segundo, a inserção do BC no vago conceito de “setor público financeiro” cria uma zona cinzenta normativa altamente suscetível a capturas.
No entanto, o problema mais profundo é o que a PEC 65 deixa entrever sobre a lógica das finanças públicas brasileiras. Enquanto se debate conferir ao Banco Central autonomia orçamentário-financeira quase irrestrita, discute-se simultaneamente o rebaixamento dos pisos constitucionais em saúde (art. 198 da CF) e educação (art. 212 da CF), a desindexação dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social e do Benefício de Prestação Continuada em relação ao salário mínimo.
O contraste é revelador: a lógica privada de liberação do recurso estatal é célere e flexível; a lógica dos direitos fundamentais é contingenciável e negociável.
Desigualdade estrutural: a “espiral desigualadora” no orçamento
A concentração de renda no topo — mensurada por Medeiros em termos que revelam que quase metade da renda nacional é apropriada pelos 10% mais ricos — não é apenas um fenômeno de mercado. Ela é juridicamente validada no ciclo orçamentário.
A riqueza privada subtributada é remunerada, de forma larga e segura, pela dívida pública, via operações compromissadas indexadas à Selic, enquanto os direitos fundamentais que amparam a população mais vulnerável aguardam em filas judicializadas.
Como observou Piketty ao analisar a dinâmica do capital no século 21, essa “espiral desigualadora” opera sem fim quando as escolhas institucionais protegem sistematicamente os rendimentos do capital em detrimento do trabalho e dos direitos sociais.
No Brasil, essa dinâmica é reforçada pela fragmentação de arranjos normativos das finanças públicas, que — como um jogo de luz e sombra — ilumina os riscos da política fiscal enquanto mantém na penumbra o custo ilimitado das despesas financeiras.
Nas palavras de Skidelsky, os déficits que incomodam os chamados “falcões fiscais” são apenas os déficits destinados a proteger os pobres. Os cortes tributários para os mais ricos, ainda que ampliem o déficit, encontram justificativa técnica pronta. No Brasil, essa assimetria não é apenas ideológica — ela está codificada na arquitetura normativa das finanças públicas.
O que é necessário enfrentar
Reconhecer a fragilidade normativa das finanças públicas brasileiras exige nomear a desigualdade estrutural contida no conflito distributivo entre as políticas macroeconômicas. Não se trata de negar a relevância da estabilidade monetária — conquista inegável desde 1994 —, mas de questionar por que ela foi construída sobre bases que preservam a anomalia apontada por Nakano: a fusão entre o mercado de dívida pública e o de moeda, herdada da hiperinflação, nunca foi desfeita.
É necessário exigir dos condutores das políticas monetária, cambial e creditícia os mesmos ônus de motivação, transparência e equidistância em relação ao mercado que se exige dos gestores da política fiscal. Mais do que isso: é preciso construir mecanismos de coordenação dinâmica entre as quatro políticas macroeconômicas, em lugar da hierarquização estanque que subordina a política fiscal à lógica da dominância monetária.
A PEC 65 vai na direção oposta. Em vez de avançar nessa coordenação, aprofunda a assimetria ao oferecer ao Banco Central um estatuto jurídico ainda mais blindado. Aprovar a proposta, sem enfrentar o impasse estrutural que a origina, seria naturalizar e invisibilizar a desigualdade a pretexto da primazia da política monetária sobre todas as demais políticas públicas.
A Constituição de 1988 estabeleceu, em seu art. 3º, objetivos fundamentais de erradicação da pobreza, redução das desigualdades e promoção do bem de todos. Cada nova rodada de ajuste fiscal que poupa as despesas financeiras e sacrifica os direitos sociais representa uma erosão desse pacto civilizatório.
A PEC 65 é mais uma peça desse processo. Não é possível debatê-la em isolamento — é preciso debatê-la como parte do impasse estrutural das finanças públicas brasileiras que, desde a estabilização monetária, aguarda enfrentamento.
