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Mudanças climáticas, investimentos e o papel da Advocacia Pública
Há pouco mais de um mês, tive a oportunidade de participar de um curso na Escola de Governo da Harvard University, sobre mudanças climáticas e processo de políticas públicas de longo prazo, coordenado por Robert Stavins, professor de Energia e Desenvolvimento Econômico da Harvard Kennedy School.
Diferente do lugar comum, durante o curso foram expostas as razões científicas e as evidências quantitativas que, em sistemas complexos, demonstram aquilo que todos percebemos, embora tenhamos a tendência de fugir do enfrentamento: as mudanças climáticas impactam consideravelmente a humanidade e esse impacto é causado e suportado de formas e em intensidades diferentes pelo planeta. E por que falar sobre isso, em coluna da advocacia pública?
Ao mesmo tempo em que mudanças climáticas representam um dos maiores desafios sociais, econômicos, institucionais e, portanto, jurídicos do século XXI, há ainda alguma insensibilidade para com esse tema, que acaba circunscrito às comunidades acadêmicas e alguns grupos sociais.
Como então, quebrar a barreira, melhor comunicar e colocar o tema das mudanças climáticas no centro dos debates sobre políticas públicas, nas mais diversas arenas sociais, entre atores diversos e nos mais diversificados contextos?
Daniel Jacob, professor de química de atmosfera do Departamento de Ciências da Terra e Planetárias da Universidade de Harvard, ao expor os dados científicos e explanar os efeitos químicos do aquecimento global a partir das emissões de gases de efeito estufa, apresenta proposta para extrapolar a bolha dos ambientalistas, e colocar o tema das mudanças climáticas na agenda pública mundial. Uma primeira recomendação é lembrar que ciência climática é relativamente bem compreendida pelas pessoas, é dizer, é sabido que o incremento das emissões de dióxido de carbono na atmosfera eleva a temperatura no globo terrestre. Essa compreensão pode ser aprofundada ao explicar sobre o clima no planeta em eras pretéritas, com evidências da evolução humana e da extinção de algumas espécies. Falar sobre oscilações já constatadas no passado desperta interesse e contextualiza o debate. O professor de Harvard também propõe que sejam evitadas perspectivas catastróficas ou radicais. É importante compreender que combustíveis fosseis foram e seguem sendo muito relevantes para o desenvolvimento socioeconômico de muitas nações, mas este é o momento oportuno para seguir em frente e impulsionar a transição para fontes renováveis de energia, movimentando investimentos para descarbonização de processos produtivos. Por fim, o professor recomenda focar em oportunidades, inclusive nos ganhos econômicos envolvidos.
Com efeito, aquecimento global, eventos climáticos extremos, escassez hídrica, colapsos energéticos são fatos, os quais desafiam a sustentabilidade de modelos tradicionais de desenvolvimento socioeconômico e de organização social. São temas de importância planetária, que interconectam os seres vivos no globo terrestre e, dessa forma, devem ser postos em perspectiva sistêmica, com as complexidades que o contexto envolve.
Tratando-se de questão social complexa, o olhar sobre políticas públicas climáticas não pode ser exclusivamente jurídico, tampouco exclusivamente econômico.
A literatura no campo da análise econômica do meio ambiente identificou evidências empíricas dos efeitos das mudanças climáticas no crescimento econômico, destacando-se a correlação com a redução das taxas de desenvolvimento econômico de um país, e até mesmo a armadilha da pobreza.
Richard Tol, em artigo sobre os impactos econômicos das mudanças climáticas aborda o custo social do carbono, assim entendido o impacto incremental da emissão de uma tonelada adicional de dióxido de carbono na atmosfera ou o benefício de redução de emissões. O principal achado de sua pesquisa: populações em situação de pobreza sofrerão mais com as mudanças climáticas, de modo que a redução da pobreza deveria ser a principal prioridade de políticas públicas para melhor tratar ou aliviar o impacto das mudanças climáticas. Uma das razões para essa priorização é que eventos climáticos prejudicam infraestruturas necessárias para a provisão de serviços públicos essenciais, agravando desigualdades sociais e gerando custos econômicos elevadíssimos para os Estados.
Vale lembrar, ainda, as dificuldades atualmente enfrentadas para acesso a combustíveis fósseis, em virtude da crise desencadeada com o conflito entre Irã e Estados Unidos após a instabilidade gerada pela Guerra na Ucrânia. Aludida crise pode ter impulsionado a transição energética para fontes alternativas, renováveis; assim como a pandemia de convid-19 alavancou o desenvolvimento da tecnologia para viabilizar a interação social em ambiente virtual e o desenvolvimento científico na área da saúde.
Note-se: tanto sob o aspecto econômico, em que oferta e demanda global sofrem oscilações em virtude de fatores externos (conflitos intercontinentais que impactam a oferta de combustíveis fosseis e pressionam a demanda), como também pelo aspecto social e climático (demanda por fontes energéticas alternativas ao petróleo), vislumbra-se oportunidade para incentivar a ampliação da oferta de fontes renováveis, não poluentes ou com redução de emissões de gases de efeito estufa. Idealmente, esse contexto traz incentivos econômicos globais interessantes para destravar investimentos – públicos e privados – voltados à redução das emissões.
Esse contexto joga luzes sobre as responsabilidades do poder público e o papel a ser por ele desempenhado, colocando a advocacia pública como ator relevante e desafiando advogados públicos a desenvolver visão interdisciplinar e holística.
Da perspectiva jurídica, nota-se que o contexto social contemporâneo reduz, em alguma medida, o campo da discricionariedade para adoção de ações públicas voltadas à redução das emissões de carbono ou à transição energética. Reduz, também, as opções dos agentes econômicos para escolhas de investimentos.
Vale aqui citar os exemplos do Estado de São Paulo: em artigo publicado no Jota em coautoria com Caio Ramos, explicamos como a Procuradoria Geral do Estado apoiou a decisão de estimular a autoprodução de energia nos serviços públicos delegados envolvendo empreendimentos eletrointensivos (RAMOS, C.; OBARA, A.; 2025). Mais recentemente ainda, o Estado paulista desenhou e está implementando, com apoio jurídico da Procuradoria Geral do Estado, a entrada no mercado livre de energia de prédios públicos, também como meio de atingir as metas de descarbonização e fomentar o mercado de fontes renováveis.
Veja-se: sob o prisma econômico, os incentivos financeiros e as necessidades para produção eficiente e com melhor custo-benefício, direcionam e estimulam a busca por fontes energéticas sustentáveis a curto, médio e longo prazos, menos voláteis e mais seguras. E abundantes no Brasil.
Do ângulo social, a necessidade de assegurar o mínimo existencial, a redução das desigualdades sociais mediante continuidade da provisão de serviços essenciais de mobilidade, saúde e educação, evidenciam a importância de aliviar a vulnerabilidade da população, de modo a destravar o desenvolvimento. Nesse ponto, vale rememorar que o protagonismo do poder público é relevante não só em razão do dever jurídico que governos têm com o desenvolvimento de seus países, mas também em virtude do dever de estimular as atividades econômicas sustentáveis: investir em modelos inovadores para implementação de fontes renováveis – alternativas aos combustíveis fosseis – de energia é uma decisão financeiramente onerosa. Em regra, investimentos em fontes renováveis ou medidas de redução de emissão de gases de efeito estufa produzem externalidades positivas que são apropriadas por toda sociedade, inclusive pela concorrência, elemento relevante para tomada de decisões no mercado privado. Importante, assim, que o poder público se valha dos instrumentos de incentivo de que dispõe para descarbonização das atividades econômicas desempenhadas pelos particulares. Exemplo que vale citar é o incentivo, da União, à adoção de combustível sustentável de aviação, pelas companhias aéreas e, alternativamente, emissão de Certificados de Sustentabilidade de Combustível da Aviação no âmbito do Programa Nacional de Combustíveis Sustentáveis de Aviação, fomentando o mercado de carbono e facilitando que companhias aéreas possam alcançar as metas de redução de carbono.
Noutro giro, destaca-se o relevante papel estatal em políticas públicas voltadas (exclusivamente ou não) ao desenvolvimento/investimento em infraestruturas resilientes, a fim de mitigar os impactos negativos suportados pela população mais vulnerável.
Rodovias, portos, sistemas de abastecimento de água, redes de energia elétrica, hospitais, escolas e sistemas de comunicação são fundamentais para o exercício de direitos e para a estabilidade econômica e social.
Do ponto de vista jurídico, tal cenário exige uma mudança paradigmática na concepção de infraestrutura pública. Não se trata mais apenas de sustentabilidade econômico-financeira ou durabilidade física, mas de resiliência, o que agrega a capacidade de planejamento climático consistente na antecipação e capacidade de resposta para resistir, absorver, adaptar-se e recuperar-se de impactos adversos, com manutenção da funcionalidade e preservação operacional. A incorporação da variável climática no planejamento de investimentos em infraestrutura pública torna-se, portanto, uma exigência de racionalidade jurídica e administrativa.
Assim, cabe ao poder público, no mínimo, incentivar a transição energética no setor privado, adotar medidas de redução de emissões no desempenho de suas próprias atividades, desenhar e implementar políticas públicas com responsabilidade climática, voltadas à redução da pobreza, além de construir infraestruturas resilientes.
E ao advogado público – que participa de todo ciclo de políticas públicas e, especialmente na área consultiva, orienta sobre o fundamento jurídico de validade das decisões públicas – cabe assessorar o gestor público no desempenho do relevante papel que detém no contexto de mudanças climáticas, escolhas públicas e investimentos. Para tanto, é destacada a atividade do advogado público que conhece o contexto, os aspectos de juridicidade, as experiências nacionais e internacionais, as boas práticas recomendadas por organismos multilaterais, as realidades globais. Valioso possuir uma visão holística, inclusive para a necessária coordenação federativa, integração entre políticas públicas setoriais e participação social. A governança climática, contudo, é tema para outro artigo.
