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Concessões e PPPs no saneamento: por que o rótulo engana
As concessões no saneamento brasileiro tornaram-se instrumentos centrais para a universalização dos serviços de água e esgoto, com a meta de alcançar 99% de cobertura de abastecimento de água e 90% de coleta e tratamento de esgoto até 2033. Esse movimento tem viabilizado investimentos expressivos e recolocou o setor no radar do mercado de capitais: R$ 29 bilhões em 2023, R$ 22 bilhões direcionados pelo Novo PAC em 2025 e necessidade estimada de R$ 882 bilhões até 2033.
Ainda assim, para o investidor, o ponto decisivo não é o volume de recursos anunciado, mas o quanto os contratos são estruturados de modo bancável e executável, com governança consistente para sustentar capex, operação e reequilíbrios ao longo de décadas.
Em infraestrutura, investidores costumam organizar o mundo por categorias que funcionam como atalhos: concessão comum de um lado, PPP de outro. Em setores amadurecidos, esse atalho é eficiente porque os contratos se repetem: variam tarifa-teto, índices de reajuste e obrigações de capex, mas a governança é reconhecível e os riscos pertencem a famílias que o mercado já aprendeu a precificar.
Em saneamento, porém, essa intuição tem falhado. O nome do contrato raramente revela a arquitetura e o desempenho do projeto, o qual acaba sendo função da fronteira do sistema concedido, da cadeia de comando sobre o insumo crítico, da fonte de receita e da governança que mede e corrige desvios.
O resultado é que, em saneamento, dois projetos podem ser apresentados como “concessão” e, ainda assim, representar coisas completamente diferentes: em um caso, o concessionário controla o sistema de ponta a ponta; em outro, opera a distribuição e o esgoto, mas depende de uma estatal para receber água tratada no atacado.
Do mesmo modo, chamar algo de “PPP” pouco esclarece se não se compreender o que aciona descontos, quem mede performance, qual é a estrutura de garantias e como se resolve conflito sem converter divergências técnicas em litígio crônico.
Quando se aplica essa lente aos projetos já realizados, fica evidente por que eles se parecem no nome e não se parecem na essência. As experiências de Amapá, Alagoas, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Paraná, Espírito Santo e São Paulo indicam que, dentro do grande guarda-chuva de “concessões e “PPPs”, coexistem arquiteturas contratuais distintas, sendo particularmente recorrentes, na prática recente, as concessões com interdependência e as PPPs administrativas.
Na concessão com interdependência, o desenho contratual se estrutura a partir de uma relação de dependência funcional entre dois ou mais negócios jurídicos: a utilidade econômica e a própria viabilidade operacional de um contrato pressupõem a execução coordenada de outro. Não se trata de instrumentos paralelos, mas de uma arquitetura em que a performance de um elo condiciona a entrega do outro.
No saneamento, essa interdependência costuma surgir quando a produção de água (captação, adução e tratamento) permanece sob responsabilidade da Companhia Estadual de Saneamento Básico (Cesb), enquanto a distribuição e o esgotamento sanitário são delegados a um operador privado.
O sistema deixa de ter um único centro de comando: o concessionário opera a ponta do usuário, mas depende de um fornecedor crítico a montante. A consequência é imediata: metas, continuidade e qualidade do serviço tornam-se tão sensíveis à eficiência do concessionário quanto à disciplina operacional e regulatória do operador histórico no upstream.
Esse arranjo exige instrumentos específicos para disciplinar a interdependência entre (i) a gestão do insumo (a água produzida e disponibilizada no atacado) e (ii) a prestação do serviço público de saneamento, cuja titularidade é municipal, embora frequentemente exercida em gestão associada em estruturas regionalizadas (art. 8º, II, da Lei 11.445/2007, incluído pela Lei 14.026/2020).
Na prática, isso implica organizar, em termos juridicamente executáveis, quem entrega o quê, com que padrão, como se mede, como se paga e como se resolve o conflito quando a falha de um elo compromete a entrega do outro.
Daí a adoção de um Contrato de Interdependência, celebrado entre a Cesb e as concessionárias, destinado a disciplinar obrigações e responsabilidades relativas à produção e ao fornecimento de água potável por atacado. Trata-se de uma engenharia de regulação endocontratual: busca-se uniformizar a disciplina econômico-jurídica das etapas upstream e downstream, definir padrões de entrega (quantidade, qualidade e regularidade), regras de medição e faturamento, mecanismos de contingência e, sobretudo, gatilhos de recomposição do equilíbrio quando eventos no atacado escapam ao controle do operador privado.
Alagoas é um bom exemplo desse tipo de concessão: projeto em três blocos, abrangendo 102 municípios, com outorgas elevadas e metas de universalização; a Casal permaneceu com a produção de água e transferiu distribuição e esgoto às concessionárias, mantendo-se fornecedora do insumo.
No Rio de Janeiro, a Cedae permaneceu responsável pela produção de água tratada e a vende às concessionárias, que assumiram distribuição e esgoto. Em ambos, a relação comercial com o usuário migrou ao privado, mas o coração hidráulico permaneceu, em parte, no setor público.
Em concessões com interdependência, o investidor deve saber precificar a robustez da entrega em atacado da Cesb ao operador privado. Onde isso for frágil, o risco tende a aparecer cedo como disputa de responsabilidade e caixa.
Na PPP administrativa, modalidade prevista na Lei de PPPs em que o Poder Público é o usuário direto ou indireto do serviço, o parceiro privado é remunerado principalmente por contraprestações pagas pelo ente público (ou por entidade da Administração Indireta, como uma companhia estadual), e não pela tarifa cobrada do usuário final.
No saneamento, esse modelo costuma ser utilizado para acelerar investimentos em etapas específicas (com frequência, o esgotamento sanitário), preservando a companhia estatal como operador do sistema de água e eixo de coordenação do conjunto. O parceiro privado assume um escopo delimitado, enquanto a estatal tende a manter o relacionamento com o usuário, a gestão comercial e, muitas vezes, a arrecadação tarifária.
Mato Grosso do Sul, Paraná e Espírito Santo exibem uma arquitetura praticamente idêntica: o parceiro privado assume o esgotamento sanitário (expansão, operação e manutenção), enquanto a Cesb (respectivamente Sanesul, Sanepar e Cesan) preserva o sistema de água e a gestão comercial com os usuários. A remuneração do privado ocorre por contraprestações ajustadas por desempenho.
Do ponto de vista contratual, a remuneração por contraprestação periódica, que pode combinar parcelas associadas à disponibilidade do sistema e a métricas de entrega (volume e resultado); a disciplina por metas e indicadores de desempenho (qualidade, continuidade e eficiência operacional), com ajustes automáticos na contraprestação em caso de descumprimento; e uma estrutura de garantias destinada a conferir previsibilidade ao fluxo de pagamentos ao longo do contrato.
Em síntese, a PPP administrativa consolida uma arquitetura em que o privado entra como executor e operador especializado de um recorte do sistema, enquanto a Cesb preserva funções de integração, coordenação e, em regra, a interface comercial.
Há desenhos que funcionam como exceção à recorrência dos modelos acima. Na concessão com transferência ampla, que, para fins de simplificação, denomina-se aqui “integral”, o operador privado assume escopo abrangente: operação, investimentos e, com frequência, gestão comercial. O poder concedente busca reduzir interfaces e concentrar responsabilidade: mede-se a entrega e cobra-se o resultado. O Amapá é exemplo didático: concessão plena de água e esgoto, sem papel relevante a ser desempenhado pela operadora estatal local.
São Paulo oferece um caso que escapa às tipologias contratuais mais usuais: a desestatização da Sabesp. Em vez de licitar um novo operador para um sistema regionalizado, o Estado optou por uma operação via mercado de capitais, com mudança de controle e entrada de investidor de referência, preservando a própria companhia como concessionária e operadora.
Esse desenho reposiciona o papel do privado: em vez de substituir o operador, busca-se reorganizar seus incentivos. A promessa implícita é relativamente direta: trocar a lógica típica de empresa estatal, mais exposta a ciclos políticos e restrições de investimento, por disciplina econômica, acesso mais amplo a capital e metas contratuais e regulatórias com enforcement mais previsível.
No fundo, todo projeto responde a quatro perguntas: quem controla o insumo crítico, de onde vem a receita, quem mede a performance e como opera o reequilíbrio. Em um setor intensivo em capital, a qualidade dessas respostas se traduz em competição efetiva no leilão, custo de financiamento e propensão a litígios no pós-assinatura.
