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‘Estrangeirização’ de terras e soberania econômica na pauta do STF
No mundo inteiro, vivencia-se uma crise na globalização econômica, tida até não muito tempo como um processo inexorável. Fala-se até em desglobalização. Os países estão cada vez mais preocupados com a sua soberania econômica, ameaçada não apenas por dinâmicas próprias do capitalismo neoliberal, como também por medidas autoritárias de outros Estados, especialmente dos Estados Unidos, no governo de Donald Trump.
Nesse cenário, ganha ainda mais importância o tema da estrangeirização das terras, que se relaciona à aquisição de grandes extensões de terras rurais por empresas sob o controle do capital estrangeiro. Trata-se de fenômeno intenso no Brasil, país continental, historicamente caracterizado pela injustiça fundiária e pela grande concentração de terras.
Este tema foi objeto de preocupação do poder constituinte originário, como se vê no artigo 190 da Constituição de 1988, segundo o qual “a lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional”.
Nesta quarta-feira (18/3), está pautado no STF o julgamento conjunto de duas ações que tratam dessa matéria: a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 342 e a Ação Cível Originária 2.463. Nelas se discute a recepção, pela Constituição de 1988, do artigo 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971, do qual decorre a necessidade de aprovação pelo Congresso de aquisição ou arrendamento de terras rurais de grandes dimensões realizadas pelo capital estrangeiro – inclusive o feito por empresas formalmente brasileiras, mas controladas por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras.
Essa extensão do controle às empresas brasileiras controladas por estrangeiros é o objeto do debate. Dois ministros já proferiram votos de mérito nestas ações: o ministro Marco Aurélio, relator originário, confirmou a constitucionalidade da norma impugnada, mas o ministro Alexandre de Moraes abriu divergência, reputando-a inválida. Nesta semana, o julgamento será retomado, após o pedido de vista do ministro Gilmar Mendes.
O argumento central contrário à recepção relaciona-se a uma norma constitucional que não está mais em vigor: o art. 171, revogado pela Emenda Constitucional 6/1995. Ele consagrava a distinção entre “empresa brasileira” e “empresa brasileira de capital nacional”, mas não previa expressamente, na diferença de tratamento entre elas, nada sobre o controle legislativo sobre aquisição de terras rurais de grandes dimensões.
Por isso, há quem sustente que a diferenciação prevista pelo legislador não foi recepcionada pela Constituição. Para essa corrente, o fato do art. 171 ter sido revogado posteriormente seria irrelevante, pois não existe no direito brasileiro a “constitucionalização superveniente” – ou seja, se uma lei é incompatível com a Constituição em dado momento, a alteração constitucional posterior que elimine o contraste não basta para sanar o vício anterior. Essa foi a linha adotada no voto do ministro Moraes.
Contudo, o argumento não é convincente, pois facilita ao extremo a burla da regra prevista no art. 190 da Constituição – que é a base constitucional para a exigência prevista na Lei 5.709/1971. Tal preceito constitucional visa à proteção da nossa soberania econômica, como observou o ministro Marco Aurélio em seu voto.
É verdade que, do ponto de vista puramente formal, a aquisição de extensas terras rurais por empresas estrangeiras ou sob controle estrangeiro não parece afetar a soberania nacional. Afinal, o Estado não abdica do seu poder de impor as suas normas e a sua jurisdição sobre áreas particulares situadas no seu território, independentemente de quem seja o seu proprietário.
Contudo, do ponto de vista fático, da realidade – que sobreleva no tema da soberania econômica –, o cenário é completamente diferente. O controle de vastas extensões de terras por estrangeiros pode, sim, afetar a capacidade concreta do Estado brasileiro de controlar o seu território, o que envolve aspectos como a forma como as terras são exploradas, e o destino dos produtos que nela forem produzidos, entre outros.
Concorde-se ou não com a ideia, essa foi a premissa em que o constituinte se baseou, ao editar o art. 190 da Carta de 1988. E não há qualquer traço de xenofobia nessa decisão, que expressa legítima preocupação com a soberania econômica e com o desenvolvimento nacional.
Em linha semelhante, diversas democracias constitucionais estabelecem restrições à aquisição de terras por estrangeiros, como Argentina, Austrália, Áustria, Canadá (em diversas províncias), Equador, Filipinas, Finlândia, Grécia, Índia, Israel, Itália, México, Tailândia e Suíça, entre outros.[1] Nos próprios EUA, em que o tema é objeto de regulação no âmbito estadual, nada menos que 24 estados impõem proibições ou restrições à aquisição de terras rurais por estrangeiros.[2]
Assentada essa premissa, cabe indagar qual das exegeses do art. 190 da Carta mais favorece o objetivo constitucional de proteção da soberania econômica: a que considera também o controle das empresas – adotada pela Lei 5.709/71 –, ou a que se contenta com aspectos externos e formais das sociedades, como a sua sede no país e a sua submissão às leis brasileiras.
A resposta não é difícil. Afinal, a segunda possibilidade permitiria que estrangeiros fizessem, indiretamente, exatamente aquilo que a Constituição objetivou impedir: adquirir e se apossar, sem qualquer controle estatal, de vastas terras rurais no país. Bastaria, para tanto, que arcassem com os custos de despachantes, criando, com sede no Brasil, uma empresa por eles controlada. Tal providência, extremamente fácil de operacionalizar, já seria suficiente para abolir o mecanismo de controle parlamentar previsto pelo constituinte.
Mas não é só. O tema da estrangeirização de terras não envolve apenas um debate abstrato sobre hermenêutica constitucional. Ele gera efeitos concretos não apenas sobre a soberania econômica do país, como também sobre interesses centrais da sociedade brasileira, como a justiça fundiária, a proteção do meio ambiente e a garantia da segurança alimentar.
Com efeito, a acumulação de extensas faixas do território nacional sob o controle de poucos estrangeiros provoca o aumento do custo das terras no âmbito doméstico, dificultando o acesso a elas de pequenos produtores rurais.[3] O fenômeno tende a encarecer as indenizações necessárias às desapropriações para fins de reforma agrária, dificultando o avanço dessa importante política pública.[4] Além dos trabalhadores rurais, povos tradicionais, como indígenas e os quilombolas, também são negativamente afetados por esse encarecimento, que aumenta as tensões no campo.
A faceta ambiental também deve ser ressaltada. É que a estrangeirização impulsiona a produção em larga escala de commodities destinadas ao mercado externo, que tende a contribuir para o aquecimento global, agravando a crise climática, em razão dos altos índices de desmatamento, bem como a poluição do ar e do solo, por causa do uso maciço de agrotóxicos nesse modelo de exploração econômica.[5]
Até mesmo a segurança alimentar é afetada, já que o capital internacional tende a reorientar a produção agropecuária nas terras de que se apropria, conferindo-lhe novos destinatários fora do país.[6]
Todos esses elementos, devidamente destacados pela Advocacia-Geral da União, devem ser considerados pelo STF, no julgamento da ADPF 342 e a ACO 2.463. Até porque, considerando tudo o que está ocorrendo na atualidade, este definitivamente não é o momento de afrouxar os controles necessários ao exercício da soberania do país.
[1] Cf. The Law Library of Congress, Global Legal Research Directorate. Restrictions on Land Ownership by Foreigners in Selected Jurisdictions. Disponível em Restrictions on Land Ownership by Foreigners in Selected Jurisdictions (loc.gov).
[2] Cf. The National Agricultural Law Center. Statutes Regulating Ownership of Agricutural Land. Disponível em Foreign Ownership of Agricultural Land: FAQs & Resource Library – National Agricultural Law Center (nationalaglawcenter.org).
[3] Cf. Sérgio Sauer e Sérgio Pereira Leite. Expansão agrícola, preços e apropriação de terra por estrangeiros no Brasil. Revista de Economia e Sociologia Rural, vol. 50, n° 03, 2012, p. 503-524.
[4] Cf. Luís Felipe Perdigão de Castro, Eva Hershaw e Sérgio Sauer. Estrangeirização e internacionalização de terras no Brasil: oportunidades para quem?. Estudos Internacionais, vol. 05, n° 02, 2017, p. 93.
[5] Cf. Lorena Izá Pereira e Lucas Pauli. O processo de estrangeirização da terra e expansão do agronegócio na região do Matopiba. Op. cit., p. 196-224.
[6] Cf. Bernardo Mançano Fernandes. Estrangeirização de terras na nova conjuntura da questão agrária. In: Antônio Canuto, Cássia Regina da Silva Luz e Isolete Wichiniesk (orgs.). Conflitos no Campo Brasil 2010. Goiânia: CPT, 2011, p. 76-81.
