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Ainda o controle de segunda ordem do TCU
As deliberações do Tribunal de Contas da União (TCU) permanecem em evidência na regulação portuária. Após debates envolvendo o projeto do Tecon Santos 10 no último ano, nova decisão reacendeu a discussão acerca dos limites do controle externo e a autonomia regulatória da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).
Dessa vez, o TCU apreciou representação formulada pela Reliance, empresa vencedora de processo seletivo simplificado conduzido pela Autoridade Portuária de Santos (APS) para a exploração de área do Porto de Santos, contra decisões da Antaq que teriam alterado condições do contrato transitório decorrente da licitação.
Entre as condições estipuladas pela Antaq incluíam-se restrições ao perfil de cargas movimentadas e a supressão de preferência de atracação. Segundo a Reliance, essas medidas teriam modificado a modelagem prevista do certame e comprometido a viabilidade do contrato.
O relator, Min. Antonio Anastasia, votou pela improcedência da representação. Para ele, as decisões da Antaq foram legais, balizadas pelas competências da agência e devidamente motivadas. No mesmo sentido foi a instrução técnica do processo, que enfatizou os limites do controle de segunda ordem a ser exercido pelo tribunal no caso.
A decisão final do plenário, contudo, foi em sentido oposto. Por meio do ac. 1.068/2026, a representação foi julgada parcialmente procedente, para determinar que a Antaq retificasse suas decisões e permitisse a execução contratual “conforme os termos originais do edital”. O tribunal também recomendou que a agência revisasse a redação da Resolução Antaq 127/2025, especialmente quanto à análise dos processos de exploração transitória.
O colegiado acompanhou o ministro Augusto Nardes, que, como revisor, entendeu haver “nítido interesse público” na preservação dos termos originais do edital, inclusive pela eminência de “futura licitação estruturante” no setor. A medida, para ele, não representou substituição ao juízo técnico da Antaq, mas conformação da sua atuação ao ordenamento jurídico, como expressão de controle de segunda ordem.
O acórdão ilustra, tal como as discussões travadas em referência ao leilão do Tecon Santos 10, um movimento de deslocamento do poder decisório na regulação portuária da agência ao órgão de controle. Mas, indo além, revela um aspecto relevante dessa dinâmica.
Posições divergentes, às vezes antagônicas, são tomadas a partir de premissa aparentemente consensual entre os ministros — segundo a qual caberia ao TCU apenas realizar “controle de segunda ordem”, sendo-lhe vedado substituir-se o juízo técnico das agências.
O fenômeno revela o esvaziamento (ou, ao menos, a elasticidade) de noções de autocontenção nas decisões do tribunal, já mapeado em outras oportunidades. Ao mesmo tempo, suscita reflexões sobre a dificuldade — e a necessidade — de tradução desse racional em critérios concretos de decisão, que efetivamente venham a ser observados pela corte e que permitam compreender os limites do controle externo em matéria regulatória
