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A reforma tributária e o vazio institucional dos entes subnacionais
O debate público em torno da reforma tributária tem se concentrado, de forma quase exclusiva, nos seus efeitos distributivos, nos mecanismos de compensação regional e nos impactos fiscais de curto prazo. Ainda que essas dimensões sejam relevantes e mereçam atenção, elas acabam por obscurecer um problema mais profundo, estrutural e menos debatido: o despreparo institucional dos estados e municípios para operar políticas de atração de investimentos em um ambiente no qual o instrumento tributário deixa de ser central.
Durante décadas, a política de desenvolvimento regional pautada na atração de investimentos no Brasil foi construída sobre uma base institucional relativamente simples. Bastava dispor de autorização legal para conceder incentivos fiscais, operar renúncias de receitas e negociar benefícios setoriais.
Essa lógica exigia capacidade normativa e articulação política, mas demandava pouco em termos de engenharia institucional, planejamento de longo prazo, avaliação de risco ou estruturação técnica de projetos. A reforma tributária rompe com esse modelo e expõe, de forma abrupta, fragilidades acumuladas das administrações subnacionais que, por muito tempo, operaram com instrumentos de baixo custo institucional.
Com o fim da guerra fiscal, a atração de investimentos deixa de ser uma política essencialmente tributária e passa a ser, necessariamente, uma política institucional. Não se trata apenas de substituir incentivos fiscais por instrumentos financeiros, fundos ou mecanismos de mercado, mas de construir uma máquina pública capaz de formular estratégias, estruturar projetos, avaliar impactos, dialogar com investidores e executar políticas de desenvolvimento de forma contínua e profissionalizada. É exatamente nesse ponto que se encontra o principal gargalo da transição.
Grande parte dos entes subnacionais não dispõe de estruturas administrativas preparadas para esse novo ambiente. Faltam equipes técnicas capacitadas em modelagem de projetos, análise de viabilidade econômico-financeira, gestão de riscos e mensuração de resultados. Faltam marcos legais claros que permitam operar fundos, realizar coinvestimentos, estruturar parcerias e gerir ativos públicos de maneira estratégica. E, sobretudo, falta uma cultura institucional orientada à avaliação, à eficiência e à governança de longo prazo, elementos indispensáveis em um contexto no qual o investimento passa a ser disputado por critérios técnicos e não mais por concessões automáticas.
Esse problema é agravado pelo fato de que a política de atração de investimentos tende a se tornar cada vez mais independente do desenho específico da própria reforma tributária. Ainda que os mecanismos de compensação regional funcionem plenamente, eles não substituem a capacidade local de transformar oportunidades em projetos estruturados e financiáveis.
Recursos financeiros, por si só, não geram desenvolvimento se não houver instituições capazes de absorvê-los, direcioná-los e convertê-los em investimentos produtivos. O risco, portanto, não é apenas perder arrecadação relativa, mas perder relevância econômica e capacidade de competir por investimentos.
Nesse novo cenário, a competição entre entes federativos não se dará mais pela oferta de benefícios fiscais, e muito mais pela qualidade institucional. Estados e municípios passarão a disputar investimentos com base na previsibilidade regulatória, na capacidade de execução, na solidez fiscal, na clareza de regras e na maturidade de seus projetos. A atratividade territorial deixa de ser definida por vantagens tributárias pontuais e passa a depender da capacidade do setor público de atuar como parceiro confiável, previsível e tecnicamente qualificado do investimento privado.
É nesse contexto que chama atenção o papel dos Tesouros Estaduais e Municipais, que constituem o verdadeiro coração financeiro dos entes subnacionais. Apesar disso, a maioria dos Tesouros ainda não está institucionalmente preparada para esse novo papel. Em geral, não dispõem de setores específicos ou unidades técnicas dedicadas à análise, estruturação e operação dos instrumentos financeiros hoje disponíveis no mercado.
A atuação permanece concentrada em funções tradicionais de caixa, liquidez e cumprimento de obrigações, com baixa incorporação de competências voltadas à gestão estratégica de ativos, à modelagem financeira e à estruturação de instrumentos voltados à atração de investimentos.
Esse despreparo se evidencia, inclusive, na forma como os recursos públicos são aplicados. Grande parte dos Tesouros mantém suas disponibilidades financeiras alocadas majoritariamente em fundos de renda fixa com desempenho inferior ao CDI, muitas vezes estruturados como fundos de fundos, o que implica dupla incidência de taxas de administração e reduz a eficiência da gestão do caixa público.
Trata-se de uma prática que, embora segura do ponto de vista operacional, revela uma postura excessivamente conservadora e pouco estratégica, mesmo diante das possibilidades existentes dentro dos limites legais e prudenciais.
A transição para um arcabouço institucional no qual o mercado financeiro passa a atuar como aliado na atração de investimentos, no financiamento do desenvolvimento e na constituição de ativos públicos exige um salto qualitativo substancial na atuação dos Tesouros. Não se trata apenas de melhorar a rentabilidade das aplicações financeiras, mas de desenvolver capacidade técnica, governança e instrumentos para operar fundos, estruturar veículos financeiros, participar de operações de coinvestimento e dialogar de forma qualificada com o sistema financeiro, bancos públicos, privados e organismos multilaterais.
Sem essa transformação, corre-se o risco de que a reforma tributária desloque o eixo da competição federativa para um campo no qual muitos entes simplesmente não possuem musculatura institucional para competir. O desafio, portanto, não é apenas fiscal ou tributário, mas profundamente institucional. Ou os Tesouros evoluem de gestores de caixa para gestores estratégicos de ativos e investimentos públicos, ou os entes subnacionais permanecerão presos a um modelo que já não responde às exigências do novo federalismo fiscal brasileiro.
Ignorar esse desafio institucional é um erro estratégico. Ao concentrar o debate exclusivamente nos mecanismos de compensação e nos fluxos financeiros da reforma, posterga-se o enfrentamento de um problema que não será resolvido por transferências ou fundos. A reforma expõe um diagnóstico incômodo, mas necessário: o verdadeiro divisor de águas não está apenas no sistema tributário, mas na qualidade das instituições subnacionais.
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Em última instância, a pergunta central não é quanto cada ente ganhará ou perderá com a reforma, mas quem está efetivamente preparado para competir em um ambiente no qual o investimento escolhe governança, capacidade de execução e estratégia, projetos e mecanismos financeiros estruturados e não mais apenas incentivos fiscais. Os entes que não enfrentarem esse vazio institucional tendem a permanecer à margem do novo ciclo de desenvolvimento, independentemente de compensações transitórias ou ajustes no desenho tributário.
