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O Senado, o silêncio constitucional e a gramática do dissenso
A dialética de produção dos sentidos constitucionais continua sua jornada dinâmica e intensa no Brasil. Rapidamente o debate constitucional migrou da dúvida se o presidente do Senado poderia segurar nova sabatina de indicado a ministro do STF para depois das eleições para a inconstitucionalidade do Ato da Mesa do Senado nº 1/2010, que diz ser vedada a apreciação, na mesma sessão legislativa, de indicação de autoridade rejeitada pela Casa.
Parte da Doutrina defende peremptoriamente sua inconstitucionalidade alegando que ele pretende “impedir o presidente da República de sequer reapresentar o nome rejeitado”; “Quando a Constituição quis restringir, restringiu, e o fez expressamente. Quando silenciou, não cabe a nada, nem a ninguém falar por ela”; “um órgão de controle transforme uma rejeição circunstancial em veto permanente”; “A competência autorizativa do Senado não pode ser obstaculizada, por ato de mesa, com limite temporal”.
Silêncio constitucional significa bloqueio institucional?
Querer transformar ausência de disciplina constitucional em interdição absoluta é um equívoco hermenêutico. Nem mesmo versões mais primevas do positivismo chegariam a tal conclusão. Se a Constituição não disse, “não cabe a nada, nem a ninguém falar por ela”?
A fórmula é frágil à luz da hermenêutica atual, pois transforma a Constituição em regulamento taxativo da vida parlamentar. Parece proteger a CF/88, quando, na verdade, restringe indevidamente a interpretação ao confundir supremacia com exaustividade constitucional.
Penso que o núcleo da controvérsia está em saber se o Ato apenas organiza a dinâmica deliberativa do Senado ou se cria uma restrição substancial-estrutural nova à competência constitucional do presidente da República. É nessa fronteira – e não na mera omissão constitucional – que a questão deve ser tratada.
Constituições não foram pensadas para regular exaustivamente a vida institucional, mas para estabelecer parâmetros e limites ao exercício do poder. Não substituem a política nem eliminam a necessidade de atos interna corporis do Legislativo. Isso porque o legislador também é intérprete e guardião da Constituição.
Por isso, onde alguns enxergam a omissão constitucional sobre prazo para o exercício da competência autorizativa do Senado como obstáculo intransponível, enxergo campo de atuação institucional. A ausência de disciplina constitucional transfere ao Senado margem de conformação procedimental e política com a CF/88, para organizar suas deliberações.
Em frase atribuída a José Sarney no ambiente parlamentar, costuma-se dizer que “o regimento interno é um acordo de cavalheiros quando os cavalheiros não têm acordo”. Verdadeira ou não, o fato é que o regimento serve para estabelecer parâmetros vinculantes de ação institucional, limitando o consenso informal entre os parlamentares.
Enquanto há acordo, a vida parlamentar se move por deferências e composições políticas. Quando o acordo desaparece, o conflito é conduzido a uma gramática comum. Essa gramática é o regimento e os demais atos internos do Legislativo.
O Regimento e os atos da Mesa não são ornamentos burocráticos. Ambos são instrumentos de racionalização institucional da política. O Regimento disciplina o funcionamento interno da Casa, tratando da tramitação, deliberações, prazos e procedimentos etc. Lógica similar vale para atos da Mesa. Esses atos tratam das filigranas e da execução das competências ordinárias da Casa. Estão subordinados à CF/88 e ao RISF. A questão é que ambos silenciam sobre a reapreciação na mesma sessão legislativa de autoridade rejeitada.
Atos da Mesa e déficit democrático
A ausência de regra constitucional e regimental sobre prazos de assentimento do Senado torna a discussão mais sensível. Os críticos do ato em questão entendem que ele padece de déficit democrático por ser fruto da Mesa e não do Regimento e, por isso, não pode estabelecer esse tipo de prazo. Concordo parcialmente.
A Constituição admite que comissões parlamentares aprovem projetos de lei em caráter terminativo, produzindo efeitos para todos os Poderes e sociedade – art. 58, §2º, I. Se a Constituição autoriza que órgãos fracionários criem direitos e obrigações para todos, não parece coerente entender – a priori e em abstrato – que sua omissão sobre prazos de assentimento importe interdição absoluta à Mesa para editar atos voltados apenas a procedimentos de deliberação interna do Senado.
As Mesas das Casas Legislativas são formadas por mediação política orientada pela proporcionalidade partidária e pelos arranjos majoritários – art. 58, §1º. Há, portanto, representação democrática, assim como nas comissões citadas, ainda que menos robusta que a deliberação plenária.
Assim, tais atos não são, per se, instrumentos inadequados para tratar do assunto. Eles podem executar e detalhar procedimentos, desde que não violem o RISF e/ou a Constituição por via oblíqua, criando impedimentos estruturais travestidos de regras procedimentais. No caso, o que o Ato específico faz é apenas estabelecer lapso temporal mínimo para novo exercício da competência avaliativa do Senado, sem qualquer ingerência sobre outros Poderes.
Matérias interna corporis no STF
A jurisprudência do STF é de deferência ao legislador. No Tema 1.120 da repercussão geral, a Corte fixou que, em respeito ao princípio da separação dos Poderes, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.
Apesar de ligado ao processo legislativo, entendo que o precedente pode e deve ser estendido às demais matérias internas do Legislativo, que não tratam apenas da produção normativa, mas dos trabalhos e procedimentos ordinários – não menos importantes. Assim, para que uma tese contra o ato do Senado prospere, far-se-á necessário demonstrar que o ato transformou uma rejeição política em obstáculo jurídico instransponível para nova indicação presidencial e/ou de nova apreciação senatorial. Hipótese não configurada até o momento.
Pressa pode ser inimiga da Constituição e a irrepetibilidade não significa veto permanente ou nova “inelegibilidade”
Como já defendi, a Constituição não fixou prazo certo para que o Senado delibere sobre indicação de autoridade. Tampouco transformou a indicação presidencial em ato de apreciação imediata. O Senado dispõe de margem institucional para organizar sua pauta de deliberação. É claro que isso não autoriza bloqueio permanente. Entretanto, a demora ou adiamento, isoladamente, não são sinônimos de inconstitucionalidade. A Constituição não exige velocidade, mas respeito às competências e aos procedimentos.
Ao contrário do defendido por Campilongo e Labanca, entendo que o Ato da Mesa 1/2010 pode ser lido como expressão específica de uma lógica institucional de irrepetibilidade deliberativa presente na própria CF/88, não necessariamente como nova “inelegibilidade”.
Concordo com os autores quando diferenciam a natureza temporal presente nas deliberações institucionais do Senado. Eles foram cirúrgicos ao identificarem que, “enquanto no processo legislativo o tempo constitucional atua como instrumento de estabilização deliberativa, nas nomeações e autorizações, o tempo atua como elemento de reavaliação política e institucional”.
Porém, o que defendo é o emprego da analogia como método hermenêutico voltado à identificação, na própria CF/88, de parâmetro normativo semelhante e apto a orientar a aferição de validade do ato em questão diante da omissão constitucional e regimental sobre o prazo de assentimento discutido. Não se trata de reprodução integral da lógica inerente ao processo legislativo, mas de adotar uma interpretação sistemática da CF/88, na linha da ideia de constitucionalização do Direito proposta por Barroso.[1]
A analogia me parece válida para averiguar se a Constituição possui algum vetor hermenêutico para delinear a discricionariedade do legislador diante do duplo silêncio. No caso em questão, entendo como possível, pois, apesar de prazos com natureza distinta, a omissão constitucional temporal sobre o exercício das competências de assentimento institucional do Senado autoriza o raciocínio exposto.
O Ato não esvazia competência presidencial, pois trata apenas do procedimento interno da Casa. O presidente da República continua com a prerrogativa constitucional de indicar novamente, ainda que pessoa já rejeitada e na mesma sessão legislativa. Uma vez indicado, a discussão passa a ser se o Senado está obrigado a reapreciar, na mesma sessão legislativa, nome já rejeitado ou se vai aprovar. Essas decisões cabem ao Senado, na “condição de Kairós”.
Por sinal, entendo que o presidente do Senado tem a prerrogativa, enquanto líder da maioria, de segurar nova deliberação até para legislatura seguinte sem que haja óbice constitucional. Ele e a Casa que arquem com os ônus políticos disso. O que a CF/88 impede é a ausência de deliberação, não a demora indesejável.
Sob essa perspectiva, o Ato da Mesa 1/2010 não deve ser lido, automaticamente, como uma restrição estrutural à Presidência da República. Isso porque também pode ser lido como regra procedimental interna destinada a estabilizar os efeitos temporais de uma deliberação política negativa, servindo como dispositivo de atraso em linha similar aos pré-compromissos de autorrestrição tratados por Elster.[2]
O Senado pode organizar sua pauta estabelecendo critérios temporais de reapreciação de indicações rejeitadas. A preferência para o trato da matéria é regimental, mas o silêncio do RISF acaba levando à discussão sobre o Ato. A Constituição exige deliberação do Senado, não reapreciação imediata ou na mesma sessão legislativa.
Por isso, a eventual superação do Ato deve ser feita pela própria Casa e não revelaria, por si só, sua inconstitucionalidade, mas o exercício da autonomia política do Senado na condução da sua agenda.
O crítico dessa via hermenêutica poderia alegar que ano que vem Lula pode não mais ocupar a Presidência da República. Verdade, mas ele já vai exercido suas atribuições constitucionais. Mais de uma vez, diga-se. Não vejo nesse cenário “veto permanente”, “restrição ao presidencialismo”, “mutação informal na separação de Poderes” ou outras fórmulas retóricas afins.
Em resumo: o Ato, ao estabelecer obstáculo temporal à reapreciação de indicado já rejeitado na mesma sessão legislativa, não subtrai nem inviabiliza juridicamente o exercício da competência presidencial de indicação. Seus efeitos operam apenas no plano temporal da deliberação senatorial, podendo, no máximo, postergar a (re)apreciação. Isso torna defensável sua constitucionalidade em tese, por se tratar de ato interna corporis, sujeito à revisão normativa pela própria Casa ao seu critério político.
Ao fim e ao cabo a existência desse ato não pode tirar o foco constitucional do que realmente importa, que é a discricionariedade política do Senado de exercer suas competências de assentimento institucional no “tempo de Kairós”, desde que isso não ocorra indefinidamente, pois, aí sim, haveria inconstitucionalidade por omissão.
[1] Barroso, L. R. (2005). Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). Revista De Direito Administrativo, 240, 1–42. https://doi.org/10.12660/rda.v240.2005.43618, p. 12-13.
[2] ESLTER, Jon. Ulisses liberto: estudos sobre racionalidade, pré-compromisso e restrições. Trad. Cláudia S-ant´Ana Martins. São Paulo: Unesp, 2009.
