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A legalidade da reapresentação de Jorge Messias
Em 29 de abril, o Senado rejeitou a indicação do advogado-geral da União, Jorge Messias, ao cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal. O episódio foi duplamente custoso: a sociedade perdeu, ao menos por ora, a chance de ver na mais alta Corte do país um jurista de sólido currículo e décadas de serviço público; e o próprio STF segue operando com composição plenária incompleta, o que compromete seu funcionamento ordinário.
A rejeição, reconheça-se, tem sido corretamente lida como derrota política do governo — não de Messias — no contexto de uma relação já habitualmente turbulenta entre Executivo e Legislativo.
Contudo, o problema verdadeiro surgiu depois da votação: descobriu-se que um obscuro ato administrativo do Senado pretendia impedir o presidente da República de sequer reapresentar o nome rejeitado.
O capítulo, porém, não se encerrou ali. Nos últimos dias, o presidente da República sinalizou a aliados o interesse em reenviar o nome de Messias ao Senado. A iniciativa levantou um debate jurídico que, em circunstâncias normais, nem deveria existir: não há qualquer impedimento constitucional ou regimental a essa reapresentação. O que existe é um ato administrativo, o Ato 01/2010 da Mesa do Senado, cujo art. 5º proíbe a apreciação, na mesma sessão legislativa, de indicação de autoridade previamente rejeitada pela Casa.
É de causar espanto que um ato dessa natureza tenha permanecido intocado por 16 anos. Agora que finalmente ocupa o centro do debate, merece ser examinado com a seriedade que sua inconstitucionalidade flagrante exige — inconstitucionalidade que, registre-se, não seria sanada nem mesmo se dispositivo equivalente constasse do próprio Regimento Interno.
Num momento em que o STF acumula críticas por alegado excesso de protagonismo institucional, vale notar a ironia: foi a Mesa do Senado, por mero ato administrativo, quem tentou a mais discreta restrição ao presidencialismo brasileiro, alterando, na prática, o equilíbrio entre os Poderes sem que ninguém tivesse votado esse tema. Sem emenda constitucional, sem debate público e sem deliberação parlamentar propriamente dita, um ato administrativo secundário produziu verdadeira mutação informal na arquitetura da separação de Poderes.
A discussão tem dois planos distintos, e convém percorrê-los separadamente.
O plano constitucional
A Constituição Federal é direta: compete privativamente ao presidente da República nomear os ministros do STF, após aprovação pelo Senado (art. 84, XIV). O texto não contém qualquer vedação à reapresentação de nome rejeitado, nem na mesma sessão legislativa, nem em qualquer outra.
O silêncio não é acidental. A Constituição impõe restrições quando quer fazê-lo, e o faz expressamente. O art. 60, § 5º, proíbe a reapresentação, na mesma sessão legislativa, de proposta de emenda constitucional rejeitada ou prejudicada. O art. 62, § 10º, veda a reedição de medida provisória rejeitada ou caduca no mesmo período. O art. 67 condiciona a reapresentação de projeto de lei rejeitado à subscrição pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas.
Quando a Constituição quis restringir, restringiu, e o fez expressamente. Quando silenciou, não cabe a nada, nem a ninguém falar por ela.
Portanto, essa prerrogativa constitucional do presidente deve ser preservada. Qualquer restrição deve ser incluída via emenda constitucional e não por ato administrativo de órgãos do Legislativo.
A conclusão decorre também de princípio hermenêutico básico, que qualquer estudante de primeiro ano de Direito reconhece: restrições devem ser interpretadas restritivamente. Criar por ato regimental uma limitação que a Constituição não previu, sobretudo numa matéria que envolve diretamente a relação entre Poderes, é inversão da lógica jurídica mais elementar.
O plano da separação de Poderes
O problema não é apenas técnico-formal. A lógica dos freios e contrapesos, plasmada no art. 2º da Carta de 1988, pressupõe controle recíproco entre os Poderes, o que difere em muito do bloqueio unilateral.[1] O presidente nomeia ministros do STF, com aprovação do Senado; o Senado processa e julga o Presidente por crime de responsabilidade (art. 52, I); o STF julga o presidente e parlamentares nas infrações comuns (art. 102, I, “b”); o Congresso fiscaliza o Executivo (art. 70). O sistema desenhou limitações cruzadas, e cada engrenagem pressupõe que as demais funcionem dentro de seus limites. Essa é a engenharia constitucional brasileira.
Um veto definitivo do Senado à indicação presidencial — impedindo sequer a reapresentação do nome — rompe esse equilíbrio. E o Ato 01/2010 não se restringe a ministros do STF: veda, indistintamente, a reapreciação de qualquer “indicação de autoridade rejeitada pelo Senado Federal”.
Basta uma leitura do art. 84, XIV da Constituição para dimensionar o alcance da vedação: estão no escopo de indicação do presidente da República os ministros dos demais Tribunais Superiores, o procurador-geral da República, o presidente e diretores do Banco Central, governadores de territórios e outros cargos com previsão legal específica. Em termos práticos, o ato desloca para o Senado o poder efetivo de escolha sobre algumas das posições mais sensíveis da burocracia nacional.
Assim, permitir que um órgão de controle transforme uma rejeição circunstancial em veto permanente significa deslocar, sem autorização constitucional, o centro decisório do sistema político.
O paralelo é útil: o STF pode declarar inconstitucional uma lei, mas o Parlamento conserva a prerrogativa de editar nova lei de idêntico conteúdo, correndo o risco de nova derrubada, é verdade, mas sem que a Corte possa impedi-lo, muito menos por ato administrativo. A mesma lógica vale aqui: o Senado pode rejeitar uma indicação presidencial, mas não pode restringir a competência presidencial de repetir a indicação.
O plano regimental
O ato administrativo em questão também não se sustenta sob os parâmetros do próprio Regimento Interno do Senado. O art. 412 elenca princípios que o ato desconsiderou frontalmente: a participação plena e igualitária dos senadores nas atividades legislativas; o cumprimento rigoroso dos procedimentos regimentais; e a exigência de que norma regimental seja modificada apenas por norma legislativa competente (incisos I a III).
Um ato administrativo que restringe competências constitucionais do presidente da República não só extrapola sua função como contraria as próprias regras da Casa que o editou. Destarte, o ato é flagrantemente inconstitucional e ilegal. É difícil encontrar paralelo, no direito constitucional brasileiro, para hipótese em que um ato administrativo interno tenha restringido competência expressamente atribuída pela Constituição ao chefe de outro Poder.
O que fazer?
A solução mais adequada é a mais simples: o próprio Senado deveria revogar ou revisar o Ato 01/2010. É o caminho constitucionalmente menos desgastante e institucionalmente mais consistente com a autonomia da Casa. Na realidade, tendo em vista a inconstitucionalidade flagrante do ato, o presidente do Senado pode considerar sua ineficácia e determinar a reapreciação do nome. Referido ato não tem o condão de macular uma nova sabatina. Qualquer eventual judicialização declararia sua invalidade e ineficácia.
Outrossim, o ato pode ser diretamente contestado judicialmente, seja por mandado de segurança ou arguição de descumprimento de preceito fundamental, hipótese em que, ecoando minha própria reflexão doutrinária, seria absolutamente vedada a hipótese de acordo, que não preservasse a prerrogativa presidencial, por se tratar de competência exclusiva de outro Poder.[2]
A questão merece resolução urgente. Não apenas porque Messias merece ser avaliado pelo Senado em circunstâncias adequadas e porque o STF precisa de sua composição completa, mas principalmente porque um ato administrativo editado há 16 anos, sem maior atenção, demonstrou ter força suficiente para aprofundar o conflito entre os Poderes e distorcer o funcionamento do regime presidencialista de governo. Ignorar o problema, como costuma acontecer, não irá resolvê-lo.
Os dados confirmam que as aprovações ao cargo de ministro do STF têm se tornado progressivamente mais disputadas. Até 2015, os votos contrários raramente superaram cinco, com exceções pontuais: 16 votos contra Francisco Rezek (1992), 15 contra Gilmar Mendes (2002) e 14 contra Rosa Weber (2011). O padrão mudou nas indicações mais recentes, fruto da crescente polarização política que se refletiu na atuação institucional do Senado: 27 votos contrários a Edson Fachin, 32 votos contrários a André Mendonça e 31 contra Flávio Dino.[3]
Em momentos de tensão institucional como o atual, convém retornar ao fundamento da regra. A exigência de aprovação senatorial para nomeações ao STF percorre toda a história constitucional brasileira — de 1891 a 1988,[4] sem interrupção —, e tem inspiração direta na experiência norte-americana.
N’O Federalista nº 77, Hamilton elogiava precisamente a estabilidade da composição do Senado como razão para associá-lo ao chefe do Executivo nas nomeações: tratava-se, na sua visão, de uma parceria que produziria escolhas ponderadas e contribuiria para a durabilidade da administração.[5]
Essa lógica não veda a reapreciação do nome de Messias — antes, a recomenda. O que o Senado rejeitou, afinal, não foi um jurista: foi uma escolha política do governo, num momento político específico. Reapreciar a indicação é medida de estabilidade e, também, de justiça, que não pode ser obstada pelo inesperado legado de um ato administrativo inconstitucional e ilegal.
[1] Cf. Karl Loewenstein. Teoría de la Constitución, 2ª ed., Editorial Ariel, trad. Alfredo Gallego Anabitarte, 1976, p. 153.
[2] Georges Abboud. Acordos no Supremo Tribunal Federal, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025, p. 174.
[3] Cf. https://www.cnnbrasil.com.br/politica/senado-aprovou-todos-os-nomes-indicados-ao-stf-desde-1988-veja-placares/.
[4] 1891, art. 48; 1934, art. 74, 1937, art. 98; 1946, art. 99; 1967, art. 113, § 1º, 1969, art. 118, p.ú.
[5] Hamilton, Madison, Jay. O Federalista, t. III, LXXVII, Rio de Janeiro: Typ. Imp. e Const. de J. Villeneuve, 1840, p. 146 e ss. Ver, também: Ronald Dworkin. The Supreme Court Phalanx: The Court’s New Right-Wing Bloc, NYRB, 2008, caps. 1 e 2.
