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Composição de conflitos federais: o ecossistema da AGU no sistema multiportas
Comecemos pelo título: a escolha da palavra composição tem razão gramatical: o verbo “compor” possui significados que abarcam os três propósitos da composição consensual de conflitos: prevenção, mitigação e solução.
A depender do contexto, compor é criar, participar, preparar, consertar, dispor e conciliar.[1]
Prevenir conflito é criar arranjo jurídico para uma situação potencialmente conflituosa.
Mitigar conflito é reduzir seu âmbito, dispondo e conciliando sobre determinados aspectos a fim de reenquadrá-lo em um formato mais contido.
Solucionar conflito é conciliar os interesses em jogo, concebendo uma solução inovadora que seja fruto da participação e integração das partes envolvidas.
Além desses três propósitos, compor também abrange disposição de direitos e prerrogativas processuais, como o de ajuizar uma ação, de contestar e de recorrer. Aqui, a composição inclui medidas de desjudicialização, que tanto podem ser fruto de uma atuação bilateral e consensual, quanto unilateral.[2]
A composição consensual de conflitos vem se firmando como uma potente função administrativa na contemporaneidade, sobretudo após a Constituição Federal de 1988.
A função é o dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento de certa finalidade. Na composição de conflitos, a Administração Pública busca atender o interesse público prevalente, resultado da conciliação dos diversos interesses – públicos e/ou privados – envolvidos no caso concreto.[3]
Interesse público, sobretudo na seara da administração consensual, tem natureza fluida, dinâmica[4], dependente do contexto fático e interpretado à luz dos princípios constitucionais, em especial, da dignidade da pessoa humana e da eficiência.
A complexidade e diversidade da máquina pública geram cenários conflituosos à Administração Pública. Administrar envolve interpretar normas, avaliar interesses públicos e tomar decisões, o que pode causar descontentamentos. Quanto mais variadas e ramificadas são as relações administrativas, maior é a chance de surgir conflito, sendo mais inteligente e produtivo focar na sua prevenção e gestão.
A explosão da litigiosidade foi outra causa do aperfeiçoamento da legislação nacional e do surgimento de iniciativas institucionais em prol da consensualidade.
Nesse cenário, se desenvolveu o Sistema Multiportas de resolução de conflitos, cuja base legal é formada – em especial – pela Resolução CNJ 125/2010, o CPC/15 e a Lei de Mediação. Essa conjuntura normativa favoreceu o empoderamento da Administração Pública na composição dos próprios conflitos.
Tomemos o exemplo da Administração Pública federal, por meio da Advocacia-Geral da União.
Como maior órgão jurídico do país, a AGU possui um ecossistema digno de análise e exportação: além de contar com diversificado e sofisticado conjunto de normas internas sobre acordos e medidas de desjudicialização, a AGU foi pioneira na criação da sua câmara de autocomposição de conflitos (a CCAF existe desde 2007) e, mais recentemente, inovou com o desenvolvimento de uma plataforma on line de solução administrativa de disputas massificadas e, ainda, com a instituição de uma câmara de diálogo técnico em prol da segurança jurídica no ambiente de negócios.
Esse conjunto de medidas representam o portifólio federal das melhores práticas do seu ecossistema de composição de conflitos. Falaremos um pouco sobre cada uma delas.
A norma básica sobre transações na esfera federal é a Lei 9.469/97, que regulamenta o art. 4º, VI da LC 73/93 (Lei Orgânica da AGU), o qual conferiu ao Advogado-Geral da União a atribuição para desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas ações de interesse da União.
No escopo de regulamentar a previsão legal genérica, a AGU editou diversas normas sobre acordos e desjudicialização.
Com relação à celebração de acordos, cada órgão jurídico que compõe a AGU possui seu regulamento geral. Vamos a eles: (i) Portaria PGF n. 498/2020 (dispõe sobre acordos e transações judiciais celebrados pela Procuradoria Geral Federal); (ii) Portaria PGU n. 22/2024[5] (regulamenta, no âmbito da Procuradoria-Geral da União, a celebração de acordos que envolvam débitos da União ou exclusivamente obrigações de fazer ou não fazer); (iii) Portaria PGBC n. 113.298/2022 (celebração de acordos e transações judiciais celebrados pela Procuradoria-Geral do Banco Central); e (iv) Portaria PGFN n. 6.757/2022 (regulamenta a transação na cobrança de créditos da União e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)).
Além das normas gerais, há outras dezenas que regulamentam acordos específicos, como o de leniência, o termo de ajustamento de conduta (TAC), os acordos previdenciários e a autocomposição em processos estruturais.[6]
Sob o enfoque da uniformidade de atuação visando a redução da litigiosidade, a AGU editou as Portarias AGU n. 487/2016 e AGU n. 488/2016. Ambas destinam-se estabelecer os casos de (i) dispensa da propositura de ações, (ii) reconhecimento da procedência do pedido, (iii) desistência de recurso já interposto e (iv) abstenção de contestação, de impugnação ao cumprimento de sentença, de apresentação de embargos à execução e de interposição de recurso. A primeira norma dirige-se aos Advogados da União e a segunda aos Procuradores Federais.
Ao lado desse microssistema normativo, a Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal (CCAF)[7] é outro importante braço de atuação da Administração Pública Federal dentro do Sistema Multiportas.
A CCAF foi criada em 2007, pelo Ato Regimental n. 5, para, integrando a estrutura da Consultoria Geral da União (CGU), assumir o trabalho então desenvolvido pelas câmaras ad hoc, disciplinadas pela Portaria AGU 118/2007 (art. 1º).
À época foi lhe dado o nome de Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, contudo a CCAF nunca exerceu função arbitral (arbitragem) ou de arbitramento.
O Decreto n. 11.328/2023, reafirmando a vocação original da câmara, alterou seu nome para Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Pública Federal, mantendo a sigla CCAF (art. 41).
A CCAF conta com uma robusta norma que esmiuça suas competências, procedimentos e estrutura: é a Portaria Normativa AGU n. 178/2025. Em linhas gerais, a CCAF promove a autocomposição – por meio da mediação e conciliação – de conflitos que envolvam órgãos e entidades federais, inclusive quando presentes partes privadas. Seu procedimento respeita os princípios gerais da mediação, dispostos no art. 2º da Lei n. 13.140/2015.
Outra ação desenvolvida pela AGU é uma espécie de plataforma on line de resolução de conflitos e redução de litígios: a Plataforma de Autocomposição Imediata e Final de Conflitos Administrativos (PACIFICA).[8]
A PACIFICA oferece um ambiente digital inovador para composição extrajudicial. Gerada para solucionar preferencialmente disputas previdenciárias, nessa fase inicial o foco da plataforma são os casos envolvendo salário maternidade rural.
Uma vez indeferido o benefício pelo INSS, o interessado, por meio da Defensoria Pública da União, poderá solicitar à AGU a reavaliação de sua situação fático-jurídica. Com auxílio da tecnologia, a AGU irá cruzar os dados informados com outros sistemas e poderá propor um acordo. Como um dos requisitos é a ausência de prévia ação judicial, a PACIFICA se apresenta como uma promissora plataforma on line de prevenção de litígios, podendo, no futuro, expandir seu objeto para outras modalidades de disputas.
O portifólio da AGU é integrado, finalmente, pela SEJAN – Câmara de Promoção de Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios[9], colegiado instituído pela AGU em 2025.
Ela é uma câmara administrativa com foco no esclarecimento de divergências interpretativas que causem incerteza jurídica e na resolução de entraves ao desenvolvimento de negócios e ao empreendedorismo.
Como um espaço institucionalizado de diálogo técnico entre a AGU e a sociedade civil, a SEJAN atua para o mapeamento e enfrentamento de desafios tributários e regulatórios.
Como a PACIFICA e a CCAF, a SEJAN possui aptidão para prevenção de litígios – compreendidos como os conflitos judicializados – ao garantir aprimoramento regulatório em consonância com as boas práticas da governança pública.
A principal diferença entre a CCAF e a SEJAN, ambas câmaras administrativas, é que enquanto a CCAF atua na autocomposição de conflitos, a SEJAN opera para dirimir controvérsia jurídica.
Os termos controvérsia jurídica e conflito são utilizados, com frequência, como sinônimos, todavia, tecnicamente expressam sentidos diversos.
O conflito é fenômeno natural na dinâmica dos relacionamentos humanos, sendo resultado de interações sociais, situando-se no antagonismo de comportamentos e sentimentos. O conflito tem caráter polissêmico e transdisciplinar e é elemento propulsor de mudanças pessoais e sociais.
A controvérsia jurídica consiste em uma disputa de entendimentos e interesses com natureza ou repercussão jurídica; ela se revela quando há choque entre interpretações legais, dúvida a respeito da forma de execução de uma decisão judicial ou quando há concorrência entre teses doutrinárias divergentes acerca de um mesmo instituto ou norma constitucional ou infraconstitucional.[10]
A CCAF é órgão vocacionado à solução de conflitos administrativos, tenham eles uma controvérsia jurídica inserida ou não, mediante o uso de ferramentas de negociação, comunicacionais e procedimentais típicas da mediação.[11]
A SEJAN cuida de controvérsias jurídicas – tributárias e/ou regulatórias – que afetem o ambiente de negócios, a partir da promoção do diálogo técnico com participação social e da identificação de desafios regulatórios.
Ambas as câmaras atuam em casos de elevada complexidade, sendo que a SEJAN foi criada para atender aquelas demandas em que a CCAF não tinha vocação natural, por não haver conflito sociologicamente concebido. Vale observar, também, que a atuação da SEJAN pode evitar que uma controvérsia jurídica relevante escale para um conflito de grandes proporções.
Analisando os termos de conciliação da CCAF vemos uma atuação marcada por questões sociais, como conflitos agrários e indígenas, direitos das mulheres e questões ambientais.[12] Já a competência da SEJAN é atuar mirando a previsibilidade do ambiente de negócios no país, mapeando desafios estruturais e incertezas jurídicas.
A presente e sintética abordagem nos permite compreender que a Administração Pública federal não apenas encontra-se autorizada a se utilizar de outras portas[13], além da jurisdição estatal, para resolver suas disputas, como ela própria é uma porta do sistema oferecendo diversos mecanismos e medidas ajustáveis ao tipo de demanda.
A atuação administrativa consensual não substitui a via tradicional dos atos imperativos, mas convive com ela, sendo às vezes mais adequada. De outro lado, o avanço dos mecanismos administrativos de composição de conflitos não enfraquece o Poder Judiciário. Acordos administrativos, medidas de desjudicialização, prevenção de litígios e decisões judiciais são formas legítimas de tratar conflitos, cada qual com um papel importante no Sistema Multiportas.
[1] COMPOR. In: VILLAR, Mauro de Salles (coord.). Dicionário Houaiss: sinônimos e antônimos. Instituto Antônio Houaiss. 3. ed. São Paulo: Publifolha, 2012. p. 165-166.
[2] A renúncia ou desistência de um recurso p. ex., embora sejam reconhecidos, a priori, como negócios jurídicos unilaterais, porque independem da vontade do outro para operarem no mundo jurídico, também podem estar previstos em um negócio jurídico processual bilateral, fruto de consenso entre as partes, inseridos em um contexto de obrigações recíprocas e interdependentes.
[3] PALMA, Juliana Bonacorsi de. A consensualidade na Administração Pública e seu controle judicial. In: GABBAY, Daniela Monteiro; TAKAHASHI, Bruno. Justiça Federal: inovações nos mecanismos consensuais de solução de conflitos. Brasília: Gazeta Jurídica, 2014. p. 163.
[4] “(…) o interesse público deixou de ter caráter fechado e estático e, portanto, não equivale apenas àquele previsto em lei, torna-se difícil a sua identificação diante da pluralidade de pretensões contraditórias que passa a ser protegida pelo ordenamento jurídico” (BOURGES, Fernanda Schuhli. Mediação Administrativa: solução de controvérsias entre os particulares e a Administração Pública. Belo Horizonte: Forum, 2023. p. 81-82.
[5] A Portaria PGU 22/2024 foi recentemente alterada pela Portaria Normativa PGU/AGU 29/2025.
[6] Alguns exemplos: (i) acordo de leniência: disponível em https://in.gov.br/web/dou/-/portaria-normativa-interministerial-cgu/agu-n-1-de-19-de-dezembro-de-2025-677644031; (ii) TAC: disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/diarios/documentos/1204156889/portaria-normativa-n-3-07-05-2021-ato-publicado-no-dou; (iii) acordos previdenciários: disponível em: https://legis.agu.gov.br/intralegis/Atos/TextoAto/203836; (iv) autocomposição em processos estruturais: disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-normativa-agu-n-194-de-10-de-setembro-de-2025-654667545. Todos com acesso em 22 fev. 2026.
[7] Cf. a página em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/ccaf. Acesso em 22 fev. 2026.
[8] A PACIFICA foi tema de artigo publicado nessa coluna, cf: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/advogadas-publicas-em-debate/agu-e-pacifica-revolucao-na-resolucao-de-conflitos-e-reducao-de-litigios. Acesso em 21 fev. 2026. Ela foi instituída pela Portaria Normativa AGU 144/2024 e regulamentada, no âmbito da PGF, pela Portaria Normativa PGF/AGU 60/2024. As duas portarias estão disponíveis, respectivamente, em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-normativa-agu-n-144-de-1-de-julho-de-2024-569928608 e https://legis.agu.gov.br/intralegis/Atos/TextoAto/308473. Ambos com acesso em 21 fev. 2026. A plataforma encontra-se no seguinte endereço eletrônico: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/procuradoria-geral-federal-1/pacifica. Acesso em 21 fev. 2026.
[9] Instituída pela Portaria Normativa AGU n. 173/2025. A página da SEJAN é acessível pelo endereço: https://www.gov.br/agu/pt-br/assuntos-1/sejan. Acesso em 21 fev. 2026.
[10] PEIXOTO, José Roberto da Cunha; FERREIRA, Kaline. A Autocomposição e sua identidade consensual: ensaio sobre conceitos. Revista Jurídica da Procuradoria-Geral do Estado do Paraná, Curitiba, n. 11, p. 11-32, 2020; LEDERACH, John Paul. Transformação de conflitos. Tradução Tônia Van Acker. 3. ed. São Paulo: Palas Athena, 2020. p. 11-17
[11] Sobre as ferramentas da mediação, cf. o clássico ALMEIDA, Tania. Caixa de ferramentas em Mediação: aportes práticos e teóricos. São Paulo: Dash Editora, 2014.
[12] Cf. https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/ccafdir/termos-de-conciliacao. Acesso em 21 fev. 2026.
[13] Portas extrajudiciais como: (a) mediação e conciliação praticadas pela CCAF; (b) arbitragem, e (c) negociação direta e portas judiciais que não sejam a jurisdição estatal, como a mediação e conciliação oferecidas pelo Poder Judiciário.
