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O Ato da Mesa 1/2010 como ‘regimento interno menor’
A rejeição da indicação de Jorge Messias para o Supremo Tribunal Federal (STF) continua rendendo debates, especialmente quanto à constitucionalidade do Ato da Mesa 1, de 22 de maio de 2010, editado pelo Senado sob a presidência de José Sarney, cujo art. 5º prevê que “é vedada a apreciação, na mesma sessão legislativa, de indicação de autoridade rejeitada pelo Senado Federal”. Ou seja, eventual indicação do nome de Messias só seria votada a partir de 2027.
Alguns constitucionalistas vêm se manifestando pela inexistência de impedimento constitucional para que o presidente da República reapresente o nome de Jorge Messias, e que uma regra interna do Senado de hierarquia infraconstitucional não poderia restringir competência constitucional do presidente da República, sendo, portanto, inconstitucional e ilegal. Nesse sentido, por exemplo, advogam Georges Abboud, Celso Campilongo e Marcelo Labanca, entre outros.
A tese pode parecer sedutora, mas parte de uma compreensão equivocada tanto sobre o “silêncio da Constituição” (concluindo que como a Constituição não a proíbe, a reapresentação é permitida), quanto sobre o que é e o que pode um Ato da Mesa do Senado Federal.
Em primeiro lugar, deve-se registrar que o silêncio constitucional não implica liberdade irrestrita quando há competências institucionais compartilhadas. A nomeação do cargo de ministro do STF não é um ato unilateral do presidente. Pelo art. 101, parágrafo único, da CF, o presidente indica, mas o Senado precisa aprovar (art. 52, inciso III, alínea a, da CF). Se o Senado rejeita um nome e o presidente pudesse reapresentá-lo imediatamente, o poder de rejeição perderia efetividade prática; subverte-se o sentido institucional da decisão de não aprovar o nome.
A ausência de vedação expressa na CF não impede o desenvolvimento de regras para conferir lógica à sistemática de aprovação. Assim, por mais que a Constituição não tenha proibido a reapresentação de um nome rejeitado, existe um limite implícito decorrente da lógica do procedimento constitucional: se a rejeição não tem um efeito mínimo no tempo, haverá um esvaziamento da função do Senado como órgão de freio e contrapeso, controlador da indicação. Um contrapeso que não se projeta sobre outro corpo, não é um contrapeso. Daí que se deve prezar pela leitura que garante uma estabilidade decisória senatorial e rejeitar interpretações que tornem o consentimento do Senado um expediente pro forma, de mero carimbador da escolha do executivo.
Em segundo lugar, convém recordar que o Senado Federal dispõe de competência constitucional para organizar seus trabalhos e para fixar seus próprios procedimentos internos. Trata-se da autonomia parlamentar extraída diretamente do art. 52 da CF, já abordada aqui. É nesse espaço que o Ato da Mesa 1/2010 se insere. Bem lido, o referido ato do Senado não elimina a prerrogativa presidencial de indicar; apenas disciplina o timing dessa reapresentação dentro do processo de sabatina e deliberação parlamentar.
Nesse sentido, não há qualquer usurpação ilegítima de prerrogativa presidencial. Trata-se de um efeito procedimental da rejeição de uma indicação pelo Senado. A nomeação do cargo de ministro do STF não está sujeita a requisitos procedimentais adicionais ao art. 101, parágrafo único, da CF. Trata-se de cargo que, assim como os demais cargos, empregos e funções públicas, está sujeito à incidência do art. 37, inciso I, da CF, que expressamente prevê a acessibilidade a esses postos aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei. Aqui, observa-se o texto constitucional não pretendeu ser, ele próprio, a fonte exclusiva e completa de todas as condições de acesso a cargos públicos, nem mesmo aos de maior envergadura institucional.
Além disso, a partir do momento em que a própria CF estabelece a necessidade de aprovação senatorial, é preciso reconhecer a competência do Senado Federal para organizar as condições em que esse crivo será exercido, no que naturalmente se inclui a previsão de intervalo mínimo para a reapreciação de nome já rejeitado. Genuína manifestação da autonomia parlamentar, a previsão protege a independência do Senado. Sem essa trava, corre-se o risco de que a Casa seja objeto de pressão, reapresentando repetidamente um nome rejeitado, transformando o processo em barganha política contínua.
Em outras palavras, existe um desenho institucional que a Constituição pressupõe para garantir a possibilidade de o Senado exercer seu veto político.
Em terceiro lugar, é preciso situar a força normativa de um ato da Mesa na arquitetura da normatividade parlamentar. O regimento interno é o principal instrumento de disciplina das atividades internas das Casas Legislativas. Como norma genuinamente interna corporis, sua aprovação é prerrogativa exclusiva da própria Casa Legislativa (arts. 51 e 52 da CF), sendo veiculado por resolução, espécie normativa primária prevista no art. 59, inciso VII, com o mesmo status de lei. O regimento interno constitui fonte primária do Direito, com fundamento direto na Constituição, sendo dotado de uma reserva de competência absoluta quanto às matérias que lhe são confiadas: a organização e o funcionamento interno da Casa Legislativa.
Ocorre que o regimento interno jamais será capaz de esgotar todos os desdobramentos procedimentais necessários. Inevitavelmente, todo regimento interno abre espaços para normatividade ulterior, especialmente por parte dos órgãos e das autoridades internas encarregados da condução dos trabalhos e da atividade política legislativa.
Nesse contexto, um ato da Mesa ocupa um degrau imediatamente abaixo do regimento interno. Enquanto a resolução que institui o regimento interno exige deliberação do plenário, o ato da Mesa é editado pelo órgão de direção da Casa. No caso do Senado, a Mesa é composta pelo presidente, dois vice-presidentes e quatro secretários, eleitos por maioria para mandatos de dois anos, para o exercício das atribuições que o regimento interno lhe delega (arts. 46 e 59 do Regimento Interno do Senado Federal – RISF).
No caso do Senado, há inúmeros atos da Mesa importantes, por exemplo, citem-se, entre outros: o Ato da Mesa 1/2001, que regulamenta a tramitação de requerimentos de informação formulados com base no art. 50, § 2º, da CF; o Ato da Mesa 1/2012, que define competências e atribuições dos membros da Mesa do Senado, e delega à primeira vice-presidência da Casa a atribuição de decidir sobre os requerimentos de licenças (art. 2º); o Ato da Mesa 2/2014, que regulamenta os procedimentos e condições do arquivamento de proposições ao final da legislatura de que trata o art. 332 do RISF. Esses são apenas alguns exemplos mais visíveis de uma prática normativa contínua que o Regimento não apenas tolera, mas pressupõe.
Inclusive, o próprio STF já chancelou o uso de atos da Mesa. Recorde-se, por ocasião do julgamento das ADPFs 661 e 663, quando foi considerado constitucional o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 1/2020, que regulou a tramitação de medidas provisórias pelo Sistema de Deliberação Remota (SDR), determinando a apresentação dos pareceres diretamente em plenário, em virtude da impossibilidade de atuação da comissão mista.
Como se vê, historicamente, a Mesa exerce uma função normativa complementar ao regimento interno e, em todos os casos, os atos produzem consequências que se projetam para além dos muros da Casa sem que isso comprometa sua validade. Trata-se de uma prática parlamentar comum, não só no Brasil, mas em outros sistemas. Na Itália, por exemplo, o regimento interno aprovado pelo plenário é chamado regolamento maggiore, ao passo que as normas internas derivadas são os regolamenti minori. Lá restou reconhecido que tais regimentos internos menores continuam sendo expressão, ainda que em nível diferente, da autonomia parlamentar reconhecida constitucionalmente.[1]
O Ato da Mesa 1/2010 não contraria a Constituição, não contraria a lei e não contraria o Regimento Interno. O AMS 1/2010 preenche, com norma específica, o espaço que a arquitetura constitucional da autonomia parlamentar deixa aberto para a autorregulação do próprio Senado e da Mesa. Ao disciplinar a vedação de reapreciação de indicação rejeitada na mesma sessão legislativa, o ato detalha o processo de escolha de autoridades com fundamento na competência normativa que o próprio RISF atribui à Mesa para suprir lacunas do processo parlamentar e o fez segundo o mesmo espírito que o Constituinte se imbuiu ao editar o art. 60, § 5º, 62, §10 e 67 da CF.
Há rumores de uma possível contestação do Ato da Mesa 1/2010. Quanto ao tema, não custa recordar a jurisprudência do STF nos termos do RE 1.297.884, leading case do Tema 1.120 da Repercussão Geral, relatado pelo ministro Dias Toffoli e decidido em junho de 2021.
A tese fixada dispõe que, “em respeito ao princípio da separação dos Poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.
O STF só abre espaço para o controle jurisdicional quando há desrespeito a normas constitucionais e não quando o fundamento da impugnação se limita à interpretação de norma regimental da própria Casa. No caso do Ato da Mesa 1/2010, não bastará alegar que a norma restringe uma prerrogativa presidencial, será preciso demonstrar que ela viola a Constituição, e não apenas que o Senado a editou de forma inconveniente ao Executivo. O ônus argumentativo é mais elevado do que algumas vozes têm sugerido. Passaria pela demonstração de que o Senado não teria competência para disciplinar o processo de apreciação de suas próprias votações, o que, como já exposto, não encontra guarida na melhor leitura.
Não menos importante é o enfrentamento das consequências institucionais de uma eventual decisão contrária ao Ato da Mesa 1/2010. Na prática, tal decisão equivaleria a reconhecer um direito subjetivo, por parte do presidente, de ver qualquer nome por ele indicado votado; permitindo reapresentação ad infinitum.
Além de esvaziar a competência senatorial de aprovar as indicações, como já argumentado, a pretensão esbarra na negação do poder de agenda do Poder Legislativo, também já reconhecido pelo STF por ocasião do MS 27.931, do MS 25.144-AgR, entre outros. Ora, se o Senado poderia sequer avançar com a deliberação – como também restou assentado no MS 38.216 –, a fortiori, deve-se-lhe reconhecer o poder para se negar a reapreciar um nome rejeitado na mesma sessão legislativa.
Em resumo, a prerrogativa presidencial de indicar é constitucional, mas não é absoluta nem ilimitada, devendo ser exercida no quadro de uma relação entre poderes em que o Senado tem competência tanto para aprovar quanto para rejeitar o nome, e também para editar normas e organizar o processo pelo qual essa rejeição produz efeitos institucionais.
Por último, a trava temporal de mesma sessão legislativa é extremamente diminuta, sendo um prazo ânuo ou inferior. Nada impede, contudo, um rearranjo das forças políticas para superar a norma regimental mediante acordo de líderes, fundado no art. 412, inciso III, do RISF. O tempo da política não é o tempo do direito, mas a alteração do juízo do mérito legislativo da sabatina de autoridade rejeitada na mesma sessão legislativa tem que vir do convencimento da própria Casa, não de uma decisão judicial
[1] O ponto conta com vasta literatura. Por todos, confiram-se: CICCONETTI, Stefano Maria. Diritto parlamentare. 4. ed. Torino: Giappichelli, 2024, p. 28; LUPO, Nicola. Una sentenza che fa chiarezza sulle fonti del diritto in tema di vitalizi-pensioni dei parlamentari e che richiama gli organi di autodichia del senato alle loro responsabilità. Nomos, Osservatorio sulla Corte costituzionale, n. 1/2023, p. 1-13. Disponível em: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2023/05/01_Lupo_nota_2022_237_ok.pdf; LO CALZO, Antonello. Regolamenti parlamentari “minori” e sindacato di legittimità costituzionale: una decisione di inammissibilità annunciata. Osservazioni a margine di Corte cost., 28 novembre 2022, n. 237. Osservatorio Constituzionale, n. 2/2023, p. 233-252. Disponível em: https://www.osservatorioaic.it/images/rivista/pdf/2023_2_07_Lo_Calzo.pdf; LAURICELLA, Giuseppe. La riserva di regolamento parlamentare tra regolamento “maggiore” e regolamenti “minori”, in ordine alla deliberazione n. 14 del 12 luglio 2018 dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati. Forum di Quaderni Constituzionale, 04/10/2019. Disponível em: https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2019/10/lauricella.pdf.
