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Devedor contumaz e a nova posição do STF sobre sanções fiscais
O cenário tributário brasileiro em 2026 iniciou-se com transformações profundas, impulsionadas pela Lei Complementar nº 225/2026, também conhecida como o Código de Defesa do Contribuinte. Embora o diploma busque instituir programas de conformidade como o “Confia” e o “Sintonia”, ele consolidou um conceito que há anos amadurecia no Legislativo e no Judiciário: o devedor contumaz.
O que antes se apresentava como uma vedação praticamente absoluta às chamadas “sanções políticas” passa, agora, a admitir releituras condicionadas ao comportamento do contribuinte, intensificando a tensão entre livre iniciativa e repressão à inadimplência estratégica.
A LC 225/2026 define como devedor contumaz o contribuinte cuja conduta é marcada por inadimplência substancial, reiterada e injustificada. ¹ No âmbito federal, considera-se substancial o débito superior a R$ 15 milhões, desde que represente parcela relevante do patrimônio da empresa.² Ainda assim, a ausência de critérios proporcionais ao porte econômico pode gerar assimetrias e ampliar o espaço para litigiosidade. Cabe ressaltar que os estados e municípios possuem autonomia legislativa para definir seus próprios pisos de enquadramento, o que pode gerar disparidades regionais na aplicação do conceito.
Historicamente, o STF consolidou entendimento contrário ao uso de meios indiretos de cobrança de tributos, como interdição de estabelecimentos ou restrições ao exercício da atividade econômica, conforme as Súmulas 70, 323 e 547. Esse modelo buscava evitar que o Estado utilizasse sanções políticas como forma de coerção ao pagamento.
Nos últimos anos, contudo, esse entendimento começou a ser flexibilizado. No julgamento da Suspensão de Tutela Provisória 102/RJ, o STF sinalizou que medidas mais rigorosas poderiam ser admitidas em situações excepcionais, especialmente diante de inadimplência reiterada.
Esse movimento foi consolidado no julgamento da ADI 7513, sob relatoria do ministro Cristiano Zanin. Na ocasião, o STF reconheceu a constitucionalidade de regimes especiais de fiscalização aplicáveis a devedores contumazes de ICMS.
Em seu voto, o relator estabeleceu distinção entre o devedor eventual e aquele que, de forma deliberada e reiterada, estrutura sua atividade econômica para não pagar tributos. Para esse último, admitiu-se a imposição de medidas mais rigorosas, desde que não inviabilizem a atividade empresarial.
O caso concreto envolvia empresa do setor de combustíveis que, embora declarasse o ICMS devido por substituição tributária, deixava sistematicamente de repassar os valores ao Fisco. Para o STF, a inadimplência reiterada, nesse contexto, configura estratégia de autofinanciamento e gera vantagem concorrencial indevida.
A decisão aproxima o direito tributário de uma lógica própria do direito econômico. Ao reconhecer que a inadimplência pode distorcer a concorrência, o STF legitima a atuação estatal não apenas para arrecadar, mas também para preservar o equilíbrio competitivo no mercado.
Essa orientação dialoga com o modelo adotado pelo Estado de São Paulo no programa “Nos Conformes” (LC nº 1.320/2018), que segmenta contribuintes por perfil de risco e prevê regimes diferenciados de fiscalização. A lógica é impedir o acúmulo de débitos impagáveis sem necessariamente inviabilizar a atividade econômica.
Apesar do avanço, persistem pontos de tensão. O artigo 13 da LC 225/2026 restringe o acesso do devedor contumaz à recuperação judicial, inclusive com possibilidade de convolação em falência a pedido da Fazenda Pública.
A controvérsia já foi levada ao STF na ADI 7943, na qual se discute se tais restrições configuram mecanismo indireto de coerção ao pagamento de tributos. O debate evidencia o risco de que instrumentos legítimos de fiscalização ultrapassem limites constitucionais.
O julgamento da ADI 7513 marca um ponto de inflexão na jurisprudência do STF ao relativizar a vedação às sanções políticas. O desafio, agora, não é mais definir se o Estado pode reagir à inadimplência estratégica, mas estabelecer os limites dessa reação.
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Essa matéria está em intenso debate, tanto que foi publicado no dia 27/03/2025 a portaria conjunta RFB/PGFN/MF nº 6, dispondo sobre a qualificação e tratamento, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, do devedor contumaz de que trata a Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026, que será objeto de outro artigo.
Concluindo é preciso ter equilíbrio entre eficiência arrecadatória, livre concorrência e proteção às garantias fundamentais será determinante para a consolidação desse modelo.
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¹AMORIM, Tereza; SOARES, Rodrigo. Novo conceito de devedor contumaz abre debate sobre limites da atuação do Fisco. Consultor Jurídico, 15 mar. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br. Acesso em: 19 mar. 2026
² HIGÍDIO, José. OAB pede que STF garanta acesso do devedor contumaz à recuperação judicial. Consultor Jurídico, 17 mar. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br. Acesso em: 19 mar. 2026.
³ CARNEIRO, Júlia Silva Araújo. O devedor contumaz no direito tributário: premissas teóricas, conceito e regime jurídico. 2020. 205 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Direito Tributário) – Escola de Direito de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2020. p. 147.
