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Reforma na governança da ANP
O setor de óleo, gás natural e biocombustíveis no Brasil, regulado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), enfrenta uma transição energética acelerada, marcada por inovações em renováveis, hidrogênio e captura de carbono (CCUS). Nesse contexto, a governança interna da ANP emerge como fator crítico para a agilidade regulatória e a segurança jurídica.
Em 2023, a agência iniciou o “Projeto Novo Modelo de Governança” coordenado pela Superintendência de Governança e Estratégia (SGE), visando modernizar processos com base na Lei nº 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras). No entanto, em dezembro de 2025, menos de um ano após a implementação do “Diretor de Referência”, a Diretoria Colegiada suspendeu temporariamente o sorteio anual de temas, revelando fragilidades no modelo.
Este artigo analisa essa experiência como um caso paradigmático de amadurecimento institucional, destacando a importância de mecanismos de oversight (supervisão externa e avaliação independente) e accountability (responsabilização e transparência) para evitar ineficiências e promover resiliência regulatória.
O Problema Central
O problema central reside na tensão entre inovação governamental e estabilidade operacional nas agências reguladoras. O modelo anterior de rodízio de diretores por blocos temáticos (quinze meses por unidade) gerava ineficiências, como múltiplas trocas de relatoria em processos administrativos, dilatando prazos e comprometendo a resposta a demandas setoriais complexas, como leilões de blocos exploratórios ou regulação de transição energética. A Portaria ANP nº 179/2023 instituiu o novo modelo, aprovado em maio de 2024 pelas Instruções Normativas ANP nº 19/2024 (processo decisório) e nº 20/2024 (Diretor de Referência), com sorteio de cinco temas por diretor (exceto o Diretor-Geral) até dezembro de 2025. O objetivo era desvincular diretores de unidades fixas, promovendo colegialidade e suporte técnico especializado.
Contudo, a Nota Técnica nº 12/2025/SGE/ANP identificou complexidades operacionais: fragmentação de comandos, sobreposições de competências, retrabalhos e curvas de aprendizado anuais, tornando a ANP um “outlier” em comparação a agências como ANEEL e ANVISA, que usam “diretores-patrocinadores” para projetos específicos sem rotatividade rígida. Essa suspensão temporária justifica uma reflexão urgente: sem mecanismos robustos de avaliação pré e pós-implementação, reformas governamentais podem gerar mais burocracia do que eficiência, impactando a previsibilidade para agentes regulados (petroleiras, distribuidoras) e a sociedade (transição energética sustentável). A justificativa para esta análise reside na necessidade de alinhar a ANP aos princípios da Lei das Agências (eficiência, transparência e boa governança), incorporando oversight e accountability para mitigar riscos institucionais em um setor vital para a economia brasileira e do PIB (IBGE, 2025).
O Contexto do Novo Modelo de Governança na ANP: Isca, Problema e Promessa
A literatura sobre governança regulatória enfatiza a evolução das agências como instituições híbridas, equilibrando autonomia técnica e accountability democrática. No Brasil, a Lei das Agências (2019) consagra princípios como colegialidade e impessoalidade, mas estudos apontam para desafios em sua implementação. Mendes e Gussi (2019) destacam a necessidade de avaliações de políticas públicas com métricas de impacto, como tempo de tramitação, alertando para custos de transição em reformas reiteradas. Aragão (2020) argumenta que a clareza em impedimentos e suspeições é essencial para segurança jurídica, criticando modelos que fragmentam decisões sem ganhos em eficiência. Funções práticas envolvem revisão periódica de regimentos internos, com relatórios públicos para transparência, alinhando-se à Recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre Governança Regulatória (2021).
Já a accountability, conforme analisado por Abrucio et al. (2022) na administração pública federal brasileira, abrange responsabilização vertical (a eleitores/legisladores), horizontal (entre pares) e social (à sociedade via transparência).
Cunha (2023) explora barreiras cognitivas à inovação em agências brasileiras, sugerindo que rotatividades rígidas ignoram o capital humano acumulado. Segundo o estudo de Oliveira e Faria (2023) sobre oversight em agências latino-americanas, o oversight refere-se a mecanismos de supervisão externa e independente (por órgãos como o Tribunal de Contas da União [TCU] ou Congresso Nacional [Congresso]) que avaliam a conformidade e eficácia de inovações governamentais. Internacionalmente, Peci (2024), em análise da OCDE, defende modelos de governança que promovam accountability por meio de indicadores quantitativos, evitando burocratização excessiva. Suas utilidades incluem detecção precoce de ineficiências (ex.: auditorias de impacto regulatório) e promoção de aprendizado institucional, evitando “experimentos falhos” como o Diretor de Referência da ANP.
No contexto regulatório, suas funções incluem monitoramento de desempenho (ex.: indicadores-chave de desempenho [KPIs] de prazos processuais) e sanções por desvios, enquanto utilidades residem na construção de confiança: na ANP, maior accountability poderia ter antecipado a suspensão via avaliações intermediárias da SGE.
Principais Achados e Implicações
Os achados principais derivam da análise da Nota Técnica SGE/ANP (2025) e documentos correlatos: (i) o fim do rodízio temático reduziu ineficiências em 15-20% nos fluxos iniciais, mas o Diretor de Referência aumentou prazos em 20-30% devido a sobreposições; (ii) ajustes propostos, como avocação pelo Diretor-Geral e separação de sessões regulatórias/administrativas, visam alinhar à Lei das Agências; (iii) transferências temáticas (ex.: Renovabio para STM instituído pela Lei nº 13.576/2017) concentram competências, mas demandam convalidação de atos passados (Processo SEI ANP nº 48610.233355/2025-98). Esses resultados revelam inconsistências no modelo original, como rotatividade anual contraproducente em setores técnicos como o de óleo e gás, gerando “ruído institucional” para stakeholders (investidores). Essas implicações incluem riscos à transição energética: atrasos regulatórios podem inibir investimentos em CCUS, estimados em bilhões de reais (IBP, 2025). Incorporando oversight, a ANP poderia adotar avaliações independentes pelo TCU, com funções de auditoria anual de governança, utilidade em identificar outliers (pontos fora da curva) precocemente e promover benchmarking (ex.: diretores-patrocinadores da ANVISA). A accountability, por sua vez, implicaria relatórios públicos trimestrais de KPIs (ex.: tempo médio de deliberação), fortalecendo responsabilização horizontal e social.
Conclusão
A suspensão temporária do Diretor de Referência na ANP ilustra o dilema das reformas regulatórias: ambições inovadoras colidem com realidades operacionais, demandando equilíbrio via oversight e accountability.
Como alternativa, a agência pode priorizar análises de resultado de regulatório (ARR) alinhadas ao PRO-REG (Decreto nº 11.738/2023), integrando supervisão externa para aprendizado contínuo e transparência social para legitimidade. Assim, a ANP não só resolve entraves internos, mas fortalece sua role na transição energética, beneficiando economia, meio ambiente e sociedade. Não só isso — O debate deve prosseguir. Afinal, sem esses mecanismos, reformas reiteradas perpetuarão ineficiências, comprometendo o amadurecimento institucional brasileiro.
