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Governança orçamentária do imposto seletivo
O imposto seletivo brasileiro nasce sob o signo de uma contradição fundamental: desenhado no discurso oficial como um sofisticado instrumento de indução comportamental, ele foi inserido em uma engrenagem normativa e federativa que o obriga a atuar, na prática, como uma âncora arrecadatória.
O verdadeiro debate que se impõe não se restringe a quais produtos devem compor a lista de incidência, mas sim a que tipo de tributo o Brasil efetivamente criou com a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025.
A promessa original da reforma tributária era alinhada às melhores práticas internacionais. Inspirado na lógica pigouviana, o imposto seletivo deveria funcionar como um tributo corretivo, voltado a internalizar os custos sociais gerados por externalidades negativas.
Nessa arquitetura teórica, o tributo operaria como um “leme” — na clássica metáfora de Luís Eduardo Schoueri[1] —, guiando a sociedade em direção a objetivos constitucionais de bem-estar, sem qualquer pretensão de sustentar os cofres públicos.
A captura no percurso legislativo
Para compreender as razões da desfiguração do imposto seletivo, é necessária uma digressão ao seu nascedouro. Em texto publicado em 2016 pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), o ideal originalmente concebido era bastante claro: o imposto sobre produto industrializado (IPI) seria transformado em um imposto seletivo com incidência sobre poucos produtos com externalidades negativas, como fumo, bebidas e combustíveis.[2] Tratava-se de instituir um tributo puramente extrafiscal, voltado exclusivamente à regulação de condutas prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
Essa vocação regulatória materializou-se na redação original da PEC 45/2019. A proposta previa a inserção de um novo inciso no artigo 154 da Constituição Federal, autorizando expressamente a instituição de “impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos”. O tributo foi concebido como instrumento de indução a partir da lógica pigouviana, e não para exercer função arrecadatória compensatória em relação ao IPI.[3]
Por outro lado, como alerta José Maria Arruda de Andrade, a PEC 110/2019 trazia uma perspectiva diametralmente oposta. Ela previa a criação de um imposto de natureza eminentemente arrecadatória, incidente sobre uma ampla gama de produtos e serviços — como petróleo, energia elétrica, telecomunicações e veículos automotores. Enquanto a PEC 45 buscava alinhar-se ao modelo de tributo regulatório e corretivo, a PEC 110 apresentava-se mais ampla e com foco arrecadatório.
O percurso legislativo que unificou essas propostas impôs sucessivas inflexões, segundo Breno Vasconcelos e Thais Shingai.[4] A Câmara alterou significativamente o texto, deslocando a competência do imposto seletivo para o artigo 153, inciso VIII, da Constituição — ao lado de impostos federais de base predominantemente arrecadatória. Ao mesmo tempo, suprimiu-se a menção expressa à extrafiscalidade, embora tenham sido preservadas características típicas dos tributos regulatórios, como a fixação de alíquotas por ato do Poder Executivo.
O Senado tentou reverter esse movimento, reinserindo a referência explícita à função extrafiscal e impondo parâmetros formais mais rígidos, como a fixação das alíquotas por meio de lei ordinária. Contudo, ao retornar à Câmara dos Deputados, o texto foi novamente modificado: a menção expressa à extrafiscalidade foi suprimida pela segunda vez.
Prevaleceu, na versão final da EC 132, uma redação genérica, segundo a qual a União poderá instituir imposto seletivo “sobre produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar”.
A ausência de qualquer referência à extrafiscalidade no texto constitucional não é um detalhe técnico menor: ela abre espaço para que o imposto seletivo seja utilizado não apenas como instrumento regulatório, mas também — e principalmente — como fonte de recomposição orçamentária federal, em substituição ao IPI extinto. O resultado é um tributo que nasce sob o signo da ambivalência — ou, como o denomina Arruda de Andrade, um verdadeiro “retrofit“: ao mesmo tempo em que se anuncia como instrumento de indução, serve como peça-chave de recomposição orçamentária.
O paradoxo federativo
Instala-se, assim, um paradoxo federativo de difícil resolução. A base econômica do imposto seletivo é composta por produtos cujo consumo o Estado, em tese, deseja erradicar. Se a política extrafiscal for bem-sucedida, o corolário lógico desse êxito regulatório é a corrosão da base de cálculo do tributo e a consequente queda na arrecadação.
Ao vincular o produto dessa arrecadação ao sistema de repartição de receitas, o desenho institucional cria um incentivo disfuncional: governadores e prefeitos passam a ter interesse velado na manutenção do consumo de bens nocivos.[5] É uma esquizofrenia fiscal: o sistema tributário pune o consumo que o sistema orçamentário secretamente deseja preservar.
A ambivalência do imposto seletivo se aprofunda quando se analisa a rigidez institucional conferida ao novo tributo. A extrafiscalidade exige maleabilidade. O IPI permitia a modulação de alíquotas por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo 153, parágrafo 1º, da Constituição.
Essa flexibilidade era o que tornava o IPI um instrumento regulatório eficaz, ainda que imperfeito. O imposto seletivo, ao contrário, teve sua estrutura engessada: a exigência de lei ordinária para fixar alíquotas desloca a gestão do tributo para a arena legislativa, sujeitando-o a processos lentos e a intensas negociações políticas.[6]
Assim, a consequência mais visível da captura política está na composição do Anexo XVII da LC 214/2025. A lista de incidência, que deveria refletir uma matriz técnica e científica sobre os produtos mais prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, revela, na prática, o resultado de um intenso processo de negociação. Setores organizados atuaram para blindar determinados produtos da incidência do imposto, inserindo-os na cesta básica ampliada ou obtendo vedação expressa à sua tributação seletiva.[7]
A exclusão de armas e munições é o exemplo mais eloquente. Trata-se de produto cujos danos sociais são amplamente documentados, e cuja tributação seletiva seria plenamente justificável sob a lógica pigouviana. A sua exclusão não encontra amparo em qualquer critério técnico ou científico; ela é o resultado da pressão de um setor economicamente organizado sobre o processo legislativo.[8]
Nesse sentido, mesmo que se superem as distorções políticas, a calibragem técnica das alíquotas permanece um desafio de enorme complexidade. O economista Luiz Guilherme Schymura sintetizou com precisão esse dilema: o único ponto sobre o qual não há margem de dúvida é quanto à insegurança de calibragem do tributo.[9]
O risco de subtributação torna o imposto inócuo do ponto de vista comportamental. O risco de sobretributação, por sua vez, pode gerar regressividade, deslocamento para o mercado informal e incentivos à evasão fiscal.[10]
O que a LC 214 entregou
A Lei Complementar 214 cumpriu seu papel estruturante ao definir as normas gerais do imposto seletivo: a monofasia da incidência, a vedação ao creditamento, a base de cálculo “por fora”, os fatos geradores e as hipóteses de não incidência. A opção pela incidência monofásica representa um avanço em termos de simplicidade operacional, ao eliminar a necessidade de mecanismos de crédito e débito ao longo da cadeia econômica. Como esclarece José Maria Arruda de Andrade, a técnica do cálculo “por fora” aproxima a alíquota nominal da carga tributária efetivamente incidente, funcionando como mecanismo de transparência fiscal.[11]
No entanto, a lei complementar não resolveu a contradição central do tributo. A estrutura normativa entregue pela LC 214/2025 é a de um tributo predominantemente arrecadatório, com vocação extrafiscal declarada, mas com instrumentos insuficientes para exercê-la de forma eficaz. O capítulo seguinte será escrito pela lei ordinária que fixará as alíquotas. É nesse momento que o imposto seletivo revelará, de forma definitiva, qual dos seus dois senhores prevalecerá: a extrafiscalidade ou a arrecadação. E é nesse momento que o contencioso tributário ganhará novos e complexos capítulos.
A questão de fundo
O problema do imposto seletivo brasileiro, em última análise, não está apenas na seleção dos bens tributados. Está no fato de que o país desenhou um tributo supostamente indutor dentro de uma engrenagem normativa, arrecadatória e federativa que pode neutralizar parte relevante de sua própria razão de existir. Enquanto o Brasil não resolver a contradição de financiar seu pacto federativo com o “tributo do pecado”, o imposto seletivo continuará sendo uma promessa extrafiscal aprisionada em uma armadilha arrecadatória.
O sucesso do imposto seletivo não será medido pelo volume de recursos que ele injetará nos cofres públicos. Será medido pela sua capacidade de se tornar, progressivamente, obsoleto — pela redução do consumo dos bens que tributa. Enquanto esse não for o critério de avaliação adotado pela política fiscal brasileira, o imposto seletivo terá nascido com a alma dividida entre dois projetos incompatíveis: o de transformar comportamentos e o de sustentar o Estado.
[1] SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 3.
[2] APPY, Bernard; MACHADO, Eurico; SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Reforma tributária do consumo: proposta do Centro de Cidadania Fiscal. São Paulo: CCiF, 2016.
[3] ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.
[4] VASCONCELOS, Breno; SHINGAI, Thais. O imposto seletivo na reforma tributária. In: Reforma Tributária: análise crítica da EC 132/2023. São Paulo: IBDT, 2024, p. 58-59.
[5] ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.
[6] ROCHA, Paulo Victor Vieira da. Imposto seletivo: aspectos constitucionais e infralegais. In: Reforma Tributária: análise crítica da EC 132/2023. São Paulo: IBDT, 2024, p. 189.
[7] BORGES, Bráulio. Imposto seletivo: desafios de calibragem e riscos de captura. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
[8] MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Imposto seletivo e a LC 214/2025: inconsistências e potencialidades. Fortaleza: 2025.
[9] SCHYMURA, Luiz Guilherme. Imposto seletivo e externalidades: limites da calibragem. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
[10] BORGES, Bráulio. Imposto seletivo: desafios de calibragem e riscos de captura. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
[11] ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.
