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A Portaria Interministerial CGU/AGU 1/25 em operações societárias complexas
No final de 2025, a Controladoria-Geral da União (CGU), em conjunto com a Advocacia-Geral da União (AGU), publicaram a Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1/2025. O normativo não surgiu de forma isolada, mas se insere em um contexto mais amplo de aperfeiçoamento institucional e regulatório da celebração de acordos de leniência no Brasil.
Sua elaboração foi precedida por consulta pública realizada por meio da Plataforma Participa + Brasil, entre 29 de julho e 12 de agosto de 2025, com o objetivo de permitir que a sociedade civil, o setor privado e especialistas contribuíssem com sugestões de inclusão, exclusão ou aprimoramento da minuta normativa. Esse processo deliberativo buscou conferir maior segurança jurídica, transparência e efetividade ao novo marco conjunto da CGU e da AGU.
A Portaria veio consolidar e atualizar o arcabouço infralegal existente, substituindo a Portaria Conjunta CGU/AGU nº 4/2019, que até então disciplinava os procedimentos para negociação, celebração e acompanhamento de acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo Federal.
Além disso, incorpora diretrizes estabelecidas pelo Decreto nº 11.129/2022, que reorganizou a regulamentação da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) ao fixar princípios e critérios gerais aplicáveis à colaboração premiada, aos acordos de não persecução cível e a outros instrumentos de cooperação entre empresas e entes públicos.
O resultado desse processo foi a edição de um normativo mais técnico e previsível, que introduz mecanismos relevantes, como o marker (instituto pelo qual entes que desejam a celebração do acordo são classificados mediante a sua celeridade na procura do ente público), critérios objetivos para o cálculo de sanções, estímulos à autodenúncia, e regras claras voltadas à prevenção do bis in idem, tanto em âmbito nacional quanto internacional.
Trata-se de uma evolução normativa que reflete o esforço do Estado brasileiro em alinhar seu sistema de integridade às melhores práticas internacionais de governança, autorregulação e mitigação de riscos, ao mesmo tempo em que busca promover maior segurança jurídica às empresas cooperantes — aspecto particularmente relevante em operações complexas de M&A e aquisições de ativos de alto risco – os chamados distressed assets.
Toda operação de M&A envolve uma série de etapas que condicionam sua viabilidade econômica e jurídica. Nesse contexto, a due diligence legal tornou-se etapa incontornável, pois é por meio dela que o adquirente identifica riscos, mapeia fragilidades e estrutura medidas de mitigação antes da conclusão do negócio. É nesse processo que emergem os ativos e passivos da empresa-alvo, sejam eles decorrentes de litígios, contratos, licenças, práticas internas, relações com terceiros ou interações com o poder público.
A relevância dessa análise se intensifica diante da responsabilidade sucessória prevista na Lei Anticorrupção, que pode imputar à empresa adquirente sanções decorrentes de atos ilícitos praticados pela sociedade incorporada. O cuidado é ainda maior em setores tradicionalmente mais expostos a riscos de corrupção, lavagem de dinheiro e outras irregularidades — como infraestrutura, energia, óleo e gás, saúde, transporte e construção civil.
Nesses segmentos, uma due diligence robusta não apenas protege o investidor, como também se torna elemento central para a sustentabilidade e a integridade da operação, e, tão importante quanto, é nesse processo em que identificamos e entendemos como mitigar os riscos decorrentes do negócio.
Esse cenário ganha contornos ainda mais sensíveis nas aquisições envolvendo distressed assets, expressão utilizada para designar ativos que carregam passivos financeiros, operacionais ou regulatórios relevantes. Em geral, tratam-se de companhias altamente endividadas, com fluxo de caixa comprometido, elevado número de litígios ou inseridas em processos de recuperação judicial ou pré-insolvência. Apesar de sua fragilidade, tais ativos podem representar oportunidades estratégicas, seja pelo menor valor de aquisição, seja pelo potencial de reestruturação e retomada econômica.
Nas operações envolvendo ativos distressed, a probabilidade de existência de passivos ocultos, descumprimentos regulatórios, falhas graves de governança e práticas ilícitas pretéritas é significativamente maior. Por essa razão, a due diligence deve ir além da análise documental tradicional, abrangendo aspectos relacionados à integridade corporativa, ao histórico de relacionamento com o setor público e à eventual exposição a investigações ou sanções futuras.
No ambiente jurídico brasileiro, o cuidado do adquirente deve ser redobrado, pois a aquisição de ativos em situação de crise não afasta a incidência das regras de responsabilidade sucessória, inclusive no âmbito da Lei Anticorrupção. A depender da estrutura da operação, atos ilícitos praticados anteriormente podem ser atribuídos ao adquirente, especialmente quando há incorporação da atividade empresarial ou significativa continuidade operacional.
É nesse cenário de crescente fiscalização que a Portaria CGU/AGU nº 1/2025 assume especial relevância. Ao regulamentar de forma mais clara os critérios e procedimentos para a celebração de acordos de leniência, o normativo introduz parâmetros objetivos que conferem maior previsibilidade às decisões empresariais no período pós-M&A. A Portaria consolida entendimentos e cria mecanismos que estimulam a comunicação voluntária de irregularidades, inclusive aquelas identificadas após a aquisição, como frequentemente ocorre durante os processos de integração.
Dentre as inovações, destaca-se também a institucionalização do mecanismo de marker, que confere maior segurança jurídica às decisões empresariais relacionadas à autodenúncia. Por meio desse instrumento, a empresa pode manifestar formalmente às autoridades sua intenção de cooperar e reservar os benefícios previstos na Lei Anticorrupção, mesmo enquanto ainda conduz investigações internas para compreender a extensão dos fatos e reunir informações de forma adequada. Esse avanço é particularmente relevante no contexto pós-fusão ou aquisição, em que irregularidades frequentemente só são identificadas em momento posterior ao fechamento da operação.
A Portaria prevê, ainda, uma salvaguarda importante ao estabelecer que, caso o acordo de leniência não venha a ser formalizado, as informações apresentadas na fase inicial do marker não poderão ser utilizadas pela administração pública para outros fins. Essa previsão reduz o risco de exposição prematura e incentiva postura mais transparente e responsável por parte da iniciativa privada.
Inclusive, tal mecanismo se assemelha à M&A Safe Harbor Policy adotada pelo Department of Justice (DOJ) dos Estados Unidos, que estabelece parâmetros relativamente claros para a mitigação — e, em alguns casos, até a exclusão — da responsabilidade do adquirente por ilícitos praticados pela empresa adquirida antes da operação. A lógica central desse modelo reside no estímulo à autorrevelação voluntária, tempestiva e completa, combinada com a rápida remediação das irregularidades identificadas após a aquisição, reconhecendo a posição do adquirente de boa-fé que não participou dos ilícitos.
No Brasil, embora a Portaria CGU/AGU nº 1/2025 não institua formalmente uma safe harbor nos moldes norte-americanos, representa um avanço relevante na mesma direção. Ao reforçar os incentivos à autodenúncia, institucionalizar o marker, estabelecer critérios objetivos para o cálculo de sanções e admitir a compensação de valores pagos em outros processos, o normativo contribui para reduzir incertezas e ampliar a segurança jurídica das empresas cooperantes, inclusive em cenários de sucessão societária.
Ainda assim, o regime brasileiro mantém uma responsabilidade sucessória mais rígida, sem previsão expressa de exclusão de responsabilidade do adquirente de boa-fé. A Portaria atua, portanto, principalmente como instrumento de mitigação de riscos e redução de penalidades, e não como um escudo contra a responsabilização administrativa, o que exige atenção redobrada na estruturação das operações de M&A.
Em síntese, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 1/2025 aproxima o sistema brasileiro das melhores práticas internacionais. Para adquirentes, especialmente em operações envolvendo ativos distressed, o normativo deve ser compreendido como ferramenta estratégica de gestão de riscos, reforçando a centralidade da due diligence, da autodenúncia tempestiva e da efetiva integração de programas de compliance no período pós-aquisição.
