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A devida duração do processo administrativo
Diante da sucessão de atos regulamentares, permanece uma questão central: qual é o prazo juridicamente adequado para a conclusão das análises técnicas da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) no processo administrativo de registro de defensivos agrícolas no Brasil.
A disciplina normativa do tema sofreu sucessivas alterações. Sob a égide do Decreto 4.074/2002, previa-se prazo de 120 dias para análise, posteriormente reconhecido como exíguo pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Com as alterações promovidas pelo Decreto 10.833/2021, houve significativo alargamento do prazo para 24 meses, admitida ainda prorrogação por igual período. Em resposta legislativa, sobreveio a Lei 14.785/2023, novo marco legal dos defensivos agrícolas, que fixou o prazo máximo de 12 meses para conclusão das análises pelos órgãos competentes.
A relevância prática da discussão acerca da definição do prazo a ser aplicável revela-se na intensa judicialização perante a Justiça Federal, especialmente no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em ações de obrigação de fazer propostas por indústrias agroquímicas que buscam a imposição de prazo para conclusão das análises técnicas, diante de processos administrativos que se arrastam por anos sem decisão.
Nos casos mais antigos, relativos a pedidos protocolados sob a vigência da redação original do Decreto 4.074/2002, a solução judicial mostrou-se relativamente simples. Aplicou-se o princípio do tempus regit actum, reconhecendo-se a mora administrativa quando ultrapassado o prazo então vigente, afastando-se a incidência retroativa do prazo ampliado pelo Decreto nº 10.833/2021.
Entretanto, a controvérsia atual é mais complexa. Agora, entram na pauta do Poder Judiciário demandas relativas a pedidos de registro protocolados sob a égide do Decreto 10.833/2021, mas ainda pendentes de conclusão quando da entrada em vigor da Lei 14.785/2023.
Nesses casos, discute-se qual disciplina temporal deve prevalecer: se a estabelecida pelo Decreto 10.833/2021, com prazo de 24 meses, eventualmente duplicado, por interpretação administrativa controvertida, de prorrogação automática por igual período com fundamento no art. 4º, sob o argumento de incidência do tempus regit actum; ou se a nova lei possui aplicação imediata aos processos administrativos em curso, por se tratar de norma superveniente e de superior hierarquia.
Nesse contexto, a solução da controvérsia não pode se limitar a uma aplicação mecânica e isolada do princípio do tempus regit actum. A própria jurisprudência formada na transição anterior já demonstrou que tal princípio não possui aplicação isolada, tendo sido harmonizado com outros vetores constitucionais estruturantes da atuação administrativa.
Entre esses vetores, destacam-se: (i) o princípio da segurança jurídica; (ii) a proteção da confiança e da legítima expectativa do administrado, especialmente em setores altamente regulados, caracterizados por elevados investimentos iniciais, destinados à realização de estudos técnicos, ensaios laboratoriais, e demais elementos necessários à instrução do pedido de registro; e (iii) o princípio da duração razoável do processo, consagrado no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
Dentre tais parâmetros, o princípio da duração razoável do processo administrativo assume especial relevo, por possuir densidade normativa própria e eficácia imediata. Não se trata de mera diretriz programática, mas de garantia fundamental oponível à Administração Pública. Sua finalidade é impedir que o exercício da função administrativa se converta em instrumento de incerteza indefinida, comprometendo investimentos, planejamento empresarial, livre iniciativa e concorrência.
Importa salientar que tal garantia não se exaure em sua previsão constitucional, irradiando efeitos diretos sobre a legislação infraconstitucional. A Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) estabelece, entre os critérios de atuação administrativa, a observância da eficiência, da razoabilidade e da segurança jurídica, além de impor à Administração o dever de decidir expressamente no prazo legal e de impulsionar o processo de ofício.
Do mesmo modo, a Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) reforça o dever estatal de atuar de maneira célere e previsível, consagrando a boa-fé do particular e a necessidade de decisões administrativas em tempo hábil e compatível com as necessidades do administrado.
Tais diplomas não apenas reiteram a garantia constitucional, mas concretizam-na em comandos normativos que vinculam diretamente a atuação dos órgãos reguladores, vedando dilações indevidas e inércia administrativa prolongada.
No atual cenário, a aplicação rígida do tempus regit actum produziria distorções incompatíveis com a ordem constitucional. Isso porque cristalizaria um regime transitório reconhecidamente excepcional em detrimento de um novo marco legal que, ao reduzir os prazos para conclusão, sinaliza inequívoca opção legislativa pela eficiência, racionalidade e celeridade decisória.
Não se ignora que parte da Administração sustenta que o Decreto 10.833/2021 permaneceria plenamente aplicável aos processos instaurados sob sua vigência, sob o fundamento de que se trata de regulamento editado à luz da legislação anterior e que não teria sido formalmente revogado pela Lei 14.785/2023.
Contudo, essa linha argumentativa não se sustenta à luz da hierarquia das normas. Regulamentos não possuem autonomia para subsistir contra disciplina legal superveniente que trate expressamente da mesma matéria. Ao fixar prazo máximo de 12 meses para conclusão das análises técnicas, a Lei 14.785/2023 estabeleceu comando normativo específico e posterior, que prevalece sobre disposições regulamentares incompatíveis.
Não se trata de negar a validade formal do decreto enquanto ato normativo, mas de reconhecer que sua disciplina temporal não pode prevalecer diante de lei posterior que redefine o regime jurídico aplicável. Admitir o contrário implicaria inverter a hierarquia normativa e esvaziar a opção legislativa expressamente adotada.
Para além da questão estritamente hierárquica, a interpretação defendida pela Administração produz relevantes efeitos materiais que não podem ser ignorados. Em mercados regulados, a legítima expectativa do administrado não se limita à preservação estática da norma vigente no momento do protocolo. Abrange, igualmente, a previsibilidade de que alterações estruturais do regime jurídico serão implementadas de modo coerente com os princípios da isonomia e da razoabilidade.
Permitir que pedidos protocolados sob o Decreto 10.833/2021 permaneçam pendentes por até quatro anos, enquanto requerimentos apresentados sob a Lei 14.785/2023 sejam analisados em 12 meses, cria cenário de desigualdade material injustificável.
Ainda, a interpretação que admite prorrogação automática do anterior prazo de 24 meses agrava o quadro de inconstitucionalidade, pois converte o que deveria ser medida excepcional em regra geral, esvaziando por completo o conteúdo do direito fundamental à duração razoável do processo.
Diferentemente da transição anterior, em que os princípios da segurança jurídica e da duração razoável caminhavam de forma convergente, a insistência atual na aplicação isolada do tempus regit actum gera colisão direta com a isonomia, a proteção da confiança e, sobretudo, com a garantia constitucional de decisão administrativa em prazo razoável.
A solução constitucionalmente adequada, juridicamente mais justa e sistemicamente coerente consiste na aplicação imediata do prazo previsto na Lei 14.785/2023 a todos os processos administrativos pendentes de decisão, inclusive aqueles instaurados sob a vigência do Decreto 10.833/2021.
Tal entendimento não implica retroatividade vedada, mas sim aplicação imediata de norma processual e de organização administrativa, cuja finalidade é assegurar maior eficiência e concretizar direito fundamental. Trata-se de conferir prevalência ao núcleo essencial da duração razoável do processo, impedindo que a transição normativa seja utilizada como justificativa para perpetuar a inércia administrativa.
Em última análise, preservar o princípio da duração razoável do processo administrativo, nesse contexto, significa reafirmar que a Administração Pública não pode se furtar ao dever constitucional de decidir em tempo adequado, sob pena de converter a regulação em obstáculo indevido à atividade econômica e à própria realização do interesse público.
