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O Comitê Gestor do IBS e a virada histórica do federalismo brasileiro
A posse e a constituição definitiva do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), previsto na Emenda Constitucional 132/23, não são um ato burocrático a mais na longa história tributária nacional. Trata-se de um marco institucional de primeira grandeza, comparável, em densidade histórica, às grandes inflexões do federalismo brasileiro. Se a Constituição de 1988 redesenhou a distribuição de competências e receitas, a criação do Comitê Gestor inaugura algo ainda mais profundo: uma nova forma cooperativa entre estados e munícipios para o exercício da competência compartilhada prevista no art. 156-B da Constituição Federal:
“Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:
I – editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto;
II – arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios
III – decidir o contencioso administrativo.”
A data de 07/04/2026 é um marco histórico para a República Federativa do Brasil. Foi com muita emoção que assistimos nesta data da Cerimônia de Posse, ao solene juramento do Presidente do Comitê Gestor, Flávio César Mendes de Oliveira (Secretário de Fazenda do Estado do Mato Grosso do Sul), do 1º Vice-Presidente do Comitê Gestor, Luis Felipe Vidal Arellano (Secretário Municipal da Fazenda do Município de São Paulo), do 2º Vice-Presidente do Comitê Gestor, Luis Cláudio F. Lourenço Gomes (Secretário de Estado de Fazenda de Minas Gerais) e todos os demais 54 Conselheiros e respectivos suplentes que representam estados e municípios.
O juramento com todos foi um só: atuar em nome do interesse público e dentro dos estritos limites de sua competência, em conformidade com a EC 132/23, a LC 214/25 e a LC 227/26. Agora, tem início os trabalhos do Comitê Gestor rumo à construção do futuro do sistema tributário brasileiro!
O federalismo brasileiro não nasceu com a Independência, nem com a Constituição de 1824. Nasceu, juridicamente, com a República. Foi a Constituição de 1891 que transformou as antigas províncias em estados e organizou o país como federação, sob a fórmula dos “Estados Unidos do Brasil”. Ali surge, em termos constitucionais, a concepção brasileira de federalismo: unidade nacional combinada com autonomia regional. A Constituição de 1934 preservou a forma federativa, mas em ambiente de maior coordenação nacional; e a de 1946, no ciclo de redemocratização, recompôs espaços de autonomia subnacional.
Mas a história do federalismo brasileiro, sobretudo em matéria tributária, é também a história de suas fraturas. Seu ponto de inflexão foi a Emenda Constitucional nº 18, de 1965. Ela reorganizou o sistema tributário nacional, estruturou a repartição constitucional das competências, entregando para a União o imposto sobre produtos industrializados (IPI), para os aos estados o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM), matriz do atual ICMS e para os municípios o imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS). Contudo a EC 18 importou, acriticamente, para os três níveis da federação brasileira, o modelo do IVA francês, concebido para um Estado unitário que reúne em lei única as bases tributárias da indústria, do comércio de mercadorias e da prestação de serviços.
O problema é que esta escolha de desenho institucional, importada da França, com o passar do tempo, produziu um federalismo de conflitos. Ao dividir a tributação do consumo entre centros autônomos de poder e ao permitir que a competição federativa se deslocasse para a gestão da base econômica, a EC 18 lançou as condições para uma longa guerra pela arrecadação. Estudos do IPEA registram que a utilização de isenções, reduções e diferimentos pelos estados para atrair investimentos remonta ao menos aos anos 1960, e diagnósticos posteriores da Câmara dos Deputados apontaram a guerra fiscal do ICMS como o problema mais grave do modelo.
Desde a Emenda Constitucional 18 de 1965, o Brasil convive com um modelo federativo tensionado. A racionalização promovida pelo regime militar teve como contrapartida uma forte centralização normativa e uma fragmentação operacional que, ao longo do tempo, degenerou na conhecida guerra fiscal. Estados e municípios passaram a disputar bases tributárias, conceder benefícios unilaterais e operar em um ambiente de permanente conflito, com elevados custos econômicos e jurídicos.
A Constituição de 1988 buscou reequilibrar esse arranjo, ampliando a autonomia dos entes subnacionais. Contudo, ao preservar tributos sobre o consumo com competências sobrepostas — ICMS e ISS —, manteve-se o terreno fértil para disputas. O resultado foi um sistema complexo, litigioso e ineficiente, no qual a cooperação federativa era mais exceção do que regra.
É nesse contexto que a EC 132 deve ser compreendida. Ao instituir o IBS e prever sua gestão por um Comitê Gestor, a reforma não apenas simplifica tributos: ela redefine o próprio desenho do federalismo fiscal. Pela primeira vez, cria-se uma instância comum, compartilhada entre estados e municípios, responsável por funções centrais como arrecadação, compensação e distribuição de receitas.
Nesse ponto, vale frisar que conquanto exerça função essencial para a administração do IBS, o poder do Comitê Gestor é limitado. Conforme o art. 156-B da Constituição, incluído pela EC 132/23, o Comitê Gestor é entidade pública sob regime especial, que goza de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira. Três são suas competências: (i) primeiro, editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto; (ii) segundo, arrecadar o IBS, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios; e (iii) terceiro, decidir o contencioso administrativo. Trata-se, como se vê, de competências atreladas à fiel execução da LC 214/25, da LC 227/26 e da EC 132/23.
Em outras palavras: a Constituição não conferiu competência ao Comitê Gestor para exercer qualquer atividade política. De modo totalmente diverso, o poder político para decisões acerca do IBS permanece nas mãos do povo, sendo ele e somente ele o seu legítimo titular. Nesse sentido, o parágrafo único do artigo 1º da Constituição estabelece expressamente a soberania popular, ao prescrever que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. É o povo, e não qualquer outro agente, o titular originário do poder político no nosso país e, consequentemente, quem legitima todo o ordenamento jurídico brasileiro. Para o IBS, isso significa que o poder para tomar decisões políticas repousa exclusivamente nos representantes democraticamente eleitos pelo povo para o Congresso Nacional, e não no Comitê Gestor.
O Comitê Gestor, inspirado na Nota Técnica número IX, de 2020, do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), não pertence a um ente específico. Ele é, por definição, uma entidade federativa “sui generis”. Sua legitimidade deriva justamente da participação conjunta e da governança compartilhada. Trata-se de uma inovação institucional sem precedentes no Brasil: um centro de coordenação fiscal que não concentra poder em um nível de governo, mas o redistribui em uma arquitetura cooperativa.
Essa mudança altera a lógica do sistema. O imposto deixa de ser “de cada ente” para se tornar “do sistema”. A arrecadação se centraliza, mas a receita se distribui automaticamente segundo critérios constitucionais. A competência deixa de ser exercida de forma isolada e passa a ser coordenada. Com isso, reduz-se o espaço para disputas predatórias e amplia-se a previsibilidade das relações federativas.
Mais do que uma inovação técnica, o Comitê Gestor representa a institucionalização da confiança. Em vez de múltiplas administrações fiscais competindo entre si, tem-se uma governança integrada, baseada em regras comuns e transparência. Isso tende a diminuir litígios, reduzir custos de conformidade e melhorar o ambiente de negócios — elementos essenciais para o crescimento econômico.
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Do ponto de vista histórico, a instalação do Comitê pode ser lida como o encerramento simbólico de um ciclo. A era da guerra fiscal, que marcou as últimas décadas, cede lugar a um modelo de cooperação estruturada. Não se trata de eliminar conflitos — inerentes a qualquer federação —, mas de criar mecanismos institucionais capazes de administrá-los de forma racional e previsível.
Em perspectiva mais ampla, o Brasil parece ingressar em um novo estágio de seu federalismo. Se o século XX foi marcado pela alternância entre centralização e descentralização, o século XXI inaugura a era da coordenação. O Comitê Gestor do IBS é a expressão concreta dessa transição: um arranjo que combina autonomia com integração, diversidade com unidade.
A história dirá se essa arquitetura será capaz de cumprir suas promessas. Mas já é possível afirmar que sua criação redefine os termos do debate federativo no país. Ao substituir a lógica da disputa pela lógica da cooperação, o Comitê Gestor não apenas viabiliza o IBS — ele inaugura uma nova gramática institucional para o Brasil.
E, talvez, esse seja seu significado mais profundo: não apenas reorganizar tributos, mas reorganizar a forma como a federação brasileira se pensa, se estrutura e, sobretudo, se coordena.
