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Fundos realmente públicos no Brasil
“O fundo público é um mecanismo de gestão financeira utilizado pelo Estado para reservar e destinar recursos orçamentários a finalidades específicas. Ele funciona como uma ‘conta carimbada’, garantindo que o dinheiro arrecadado seja aplicado em áreas determinadas por lei, como saúde, educação ou assistência social.”
A resposta acima é dada por uma das mais populares buscas de inteligência artificial. Já para a inteligência humana, de alguns economistas brasileiros, a sua inegável capacidade técnica se apequena diante do excesso de ideologia. Demonizam os fundos públicos porque querem infernizar os governos – ou um governo em si, que não seja do seu agrado.
No Brasil, desde que a Constituição de 1988 universalizou o orçamento público, nele exigindo que se registre todo e qualquer movimentação de recursos público, não há diferença essencial entre um fundo e uma vinculação de recursos para um gasto especificado. Todo recurso tramita pelo orçamento público. O fundo pode se dizer até mais transparente e democrático, porque exige que previamente a sua criação ela precisa ser autorizada e regulamentada por lei e, quase sempre, por decreto especial.
E seu funcionamento pode ser mais facilmente identificado em meio ao gigantesco orçamento brasileiro e sua execução, de modo que, ao estar apartado, se sabe mais facilmente de onde vieram os recursos (muitas vezes da cobrança de taxas, contribuições e outras fontes vinculadas) e para onde foram usados (os maiores e mais frequentes em ações sociais).
A crítica inegável é que o fundo constitui uma obrigação de gasto e como tal engessa a gestão do orçamento. A crítica, porém, se aplica a 95% ou mais dos gastos federais que tem caráter obrigatório, ou seja, vale também para outros gastos vinculados e que não tramitam pelos fundos.
O uso de fundos e, mais, a vinculação de dotações orçamentárias, em si, é algo comum nos governos do resto do mundo. Nos Estados Unidos, por exemplo, em 2025, 59% dos gastos também foram mandatórios, com destaque para programas da previdência e saúde, e mais 15% destinados aos juros da dívida. Estudo do FMI de 2010 levantou gastos públicos classificados como extraorçamentários da ordem de 2,8 a 3,0% do PIB e identificou diferenças importantes de governança – com situações bem mais precárias nos países menos desenvolvidos, como esperado.
A regulação dos fundos públicos brasileiros é antiga, submetida a normas gerais desde lei 4.320, de 1964, inclusão no orçamento geral constitucionalizada em 1988 e exigida responsabilidade fiscal desde 2000. Assim, contando só a União e suas despesas liquidadas (incluindo juros), os fundos representaram 42% do total geral, mas contando aí fundos de Participação de Estados e Municípios (FPE/FPM), de educação básica (Fundev), de Previdência, Saúde e Assistência Social. Sem eles, o montante foi de R$ 290,7 bilhões, dos quais R$ 114 bilhões relativos ao Fundo de Assistência ao Trabalhador, outra vinculação constitucional. Os fundos contábeis de programas representam apenas R$ 35,2 bilhões.
Distribuição de fundos no OGU 2025, valores liquidados em R$ milhões
Fonte: OGU 2025, Elaboração própria a partir do SIOP
Nesse universo, merecem atenção especial os fundos de financiamento, garantidores e de poupança, além de fundos privados que recebem recursos públicos. Há uma confusão entre aportar a fundo, alocar de forma que retorne no fundo, e um gasto fiscal tradicional, a fundo perdido. Um exemplo é o de desenvolvimento científico e tecnológico (o FNDCT), em que uma Instituição Financeira de Desenvolvimento (IFD) assume o risco dos empréstimos concedidos e, mesmo no caso dala, a inadimplência é muito baixa.
A crítica recente aos fundos financeiros – como no caso do Fundo de Arrendamento Social (CEF), Garantidor de Operações (BB) ou do Garantidor de Exportações (BNDES) – negligência estruturas de crédito que conseguem dar apoio capilarizado aos investidores podem significar muito, em termos de eficiência dos recursos. A maior parte do funding tem origem no orçamento da União, sendo os recursos contabilizados como despesas primárias e afetando o resultado fiscal, sem qualquer drible à lei do arcabouço fiscal.
Uma questão de maior relevância na utilização dos fundos nesta nova etapa da relação entre o Estado e o desenvolvimento: a estruturação de mecanismos de compliance, avaliação de risco e auditoria compatíveis com as melhores práticas privadas em utilização no mundo. Dotar os fundos de uma institucionalidade que garanta sua gestão com boa governança, transparência e avaliação da efetividade do uso dos recursos mobilizados pode ser a revolução que o país tanto espera no trato da coisa pública.
Enfim, os fundos, que alavancaram o nosso desenvolvimento décadas atrás, podem reconstruir o caminho do crescimento, mas agora num novo ambiente. Se antes precisávamos quase criar os canais de fluidez da poupança, hoje precisamos dar credibilidade aos títulos que financiarão o investimento privado em infraestrutura, por exemplo.
Usar os fundos privados com participação pública para dar credibilidade à mobilização no mercado de capitais é um desafio para o novo Estado. E no caso dos fundos públicos, o fundamental é fortalecer e modernizar sua governança, para dar credibilidade e firmar objetivos bem definidos em associação ao mercado de capitais e ao capital privado, traça um novo futuro.
