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Emendas impositivas e o presidencialismo
A institucionalização das emendas parlamentares impositivas pela EC 86/2015 e ampliação posterior por outras emendas constitucionais tem gerado intenso debate sobre seus impactos no regime presidencialista brasileiro. A crítica à sua expansão, afirmando tratar-se de uma anomalia institucional que comprometeria a racionalidade do planejamento estatal e desvirtuaria o presidencialismo contido na Constituição Federal de 1988.
Neste artigo busco demonstrar que tal crítica é excessiva e que as emendas impositivas, se corretamente regulamentadas, constituem ferramenta legítima e necessária à democracia orçamentária, à equidade regional e à efetivação de direitos fundamentais.
Marco constitucional e contextualização
O movimento de impositividade das emendas parlamentares impositivas vêm num contexto de crítica e tentativa de limitar o poder que a Presidência da República tinha para coaptar partidos para sua coalizão de governo por meio de benesses orçamentárias.
Aliás, no próprio conceito de presidencialismo de coalizão estava contida a cooptação de adversários por meio do orçamento público. O que era objeto de crítica pela opinião pública e por parte da doutrina jurídica.
Aproveitando um momento de fragilidade popular e política do Poder Executivo, o parlamento aprovou a EC 86/2015, que tornou obrigatória a execução das emendas individuais. Ela é resultado da tramitação da PEC 22/2000, que teve seu início no Senado, e cujo primeiro assinante foi o senador Antônio Carlos Magalhães. Em sua justificação constam críticas à discricionariedade com que o Poder Executivo
É até compreensível e aceitável que as autoridades econômicas primem pelo uso do poder discricionário para ajustar a programação do orçamento aos meios disponíveis para executá-la. Entretanto, quando o uso dessa faculdade transforma em arbitrário o poder discricionário ela realmente se torna insuportável, pois hipertrofia os poderes de ministros – ou de simples burocratas – submetendo as decisões do Congresso Nacional aos desígnios desses mesmos agentes públicos.
[…] É evidente que nada temos a contrapor – nem poderíamos ter – ao zelo com que se deve tratar os recursos públicos. Entretanto, será que esse mesmo zelo não prevalece quando o Executivo tem interesse em aprovar, no Congresso Nacional, projetos que se mostram altamente polêmicos e logo surge a possibilidade de liberação de recursos para execução desta ou daquela obra, sob o argumento de que as reivindicações são meritórias?
Acreditamos que sim. Em razão das distorções observadas estamos sugerindo, na presente proposta de emenda constitucional, a criação de mecanismo para explicar a natureza mandatória da lei orçamentária anual e, assim, suprir eventual lacuna que dá vezo a interpretação distorcida da lei, como vem ocorrendo.[1]
Uma curiosidade sobre essa PEC é que no momento do seu protocolo o senador ACM ainda não havia rompido com o presidente Fernando Henrique Cardoso, fato que só foi ocorrer no início do ano de 2001[2]. Logo, mesmo um aliado político já tecia críticas e propunha uma forma de diminuir a discricionariedade excessiva do Executivo em relação ao orçamento público.
A Constituição de 1988 previu papel central do Congresso Nacional na aprovação da lei orçamentária (art. 166), permitindo emendas e condicionando a execução aos limites legais e fiscais. Desse modo, a EC 86/2015, ao tornar obrigatória a execução das emendas individuais, e a EC 100/2019, que estendeu essa obrigatoriedade às emendas de bancada, foram movimentos em direção à maior previsibilidade e à democratização da execução orçamentária.
Não houve ruptura constitucional ou afronta ao presidencialismo, mas sim a concretização de um modelo de freios e contrapesos, em que o Parlamento buscou participar ativamente da gestão pública e tenta equilibrar os poderes do Executivo.
Apesar da redução de poder, o presidente da República brasileiro ainda acumula competências e poderes que os chefes de outras nações estão longe de possuir. A grande questão que se apresenta é a questão da governabilidade e a necessidade de desenvolvimentos de novos meios de formalização da coalizão. O que vem sendo o estudado pela Ciência Política.
Essa exigência de governabilidade pode acabar resultando na justificativa de condutas que fogem aos padrões institucionais pensados e que vão sendo aceitas com naturalidade, em prol de realismo político e da exigência de se colocar em prática uma pauta política[3]. Desse modo, antes das emendas parlamentares impositivas, vivíamos numa espécie de Presidencialismo abusivo, no qual o Poder Executivo mantinha o Legislativo sob sua batuta e ameaça de retaliação orçamentária.
Emendas impositivas como instrumento de política pública
A visão de que as emendas impositivas, ou orçamento impositivo como alguns denomina, servem apenas a interesses clientelistas desconsidera sua função distributiva e corretiva. A políticas públicas devem ser compreendidas como formas de concretização de direitos fundamentais e, portanto, sujeitas à deliberação de todos os Poderes[4].
O orçamento impositivo é um mecanismo valioso para que a população efetivamente decida sobre como o orçamento público deve ser gasto. Por meio de seus parlamentares, é possível que ações e demandas concretas sejam atendidas de forma rápida e eficiente.
Os parlamentares têm contato direto com a população, com as suas urgências e necessidades. É um ponto de vista interessante, que deve ser levado em conta para estabelecer como será o gasto público. Aqui é importante afirmar que não se trata de refutar ou afastar a visão dos técnicos governamentais no processo de confecção de políticas públicas, mas complementá-la com aspectos concretos da realidade que é tão diversa no Brasil.
O orçamento é instrumento político, e sua definição deve refletir a pluralidade democrática[5]. As emendas impositivas são a forma encontrada pelo legislador para que isso se efetive.
Emendas impositivas não alteram presidencialismo
Uma tese corrente defende que as emendas impositivas desvirtuaram o presidencialismo de coalizão[6] existente no Brasil a partir da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88. Entretanto, este argumento não procede.
A Constituição de 1988 não reduziu o poder que Executivo detinha no regime militar. De fato, ele continuou sendo o principal legislador, já que possibilitou a edição e reedição indefinida de Medidas Provisórias, e o controle do orçamento, entre outros poderes[7]. Nesse sentido, as medidas provisórias eram um dos pilares de atração da coalizão partidária dos governos de plantão.
Contudo, seu rito foi alterado pela Emenda Constitucional 32/2001, a qual proibiu a reedição indefinida de Medidas Provisórias e estabeleceu o rito como é hoje: vigência por 60 dias, prorrogáveis por igual período. Isso já representou uma forte diminuição de atuação do Poder Executivo sobre o Legislativo. Entretanto, não significou que houve um desvirtuamento do modelo presidencialista.
Seguindo o mesmo raciocínio, o orçamento impositivo não é uma quebra do sistema presidencialista. Do contrário, teríamos que dizer o mesmo da alteração do rito das medidas provisórias. O que não vem ao caso.
As críticas que sustentam uma modificação do regime presidencialista se baseiam na visão estanque e estática dos poderes, algo que não tem espaço. Como diria Gargarella, é a separação de poderes clássica é um traje pequeno e incapaz de cobrir o corpo que veste[8].
De fato, na atualidade há relação de interdependência entre os Poderes, a qual é uma marca do próprio presidencialismo e só pode ocorrer mediante coordenação, como bem lembra Sérgio Antônio Victor[9].
Note-se que era assim antes mesmo do orçamento impositivo. O cerne da questão toda é que o modelo das emendas parlamentares impositivas torna o Poder Executivo mais vulnerável a circunstâncias políticas e de conjuntura. Todavia, isso não significa que ele não possua mecanismos para enfrentar seus desafios.
Aprimoramento é necessário
Por óbvio que a defesa do modelo das emendas impositivas não implica na defesa de desvios ocorridos no processo de execução das emendas. É essencial haver um processo transparente e que os casos de desvios e malversação de recursos sejam identificados, apurados e, caso sejam confirmados, com condenação dos envolvidos.
Dito isso, o modelo realmente precisa ser aprimorado, para dar transparência, rastreabilidade e controle no uso de recursos públicos. Esse são, de fato, os reais pontos que merecem aprimoramento no modelo. Isso só ocorrerá por meio de diálogo e coordenação entre o Executivo e Legislativo.
A complexidade do problema e do panorama fático, normativo e político não podem ensejar no questionamento da validade do modelo. O próprio Supremo Tribunal Federal, nas ADPFs 850, 851 e 854, já rechaçou esses questionamentos ao declarar a conformidade das emendas impositivas individuais e de bancada à Constituição.
Considerações finais
A tese de que o orçamento impositivo solapou o presidencialismo é mais retórica do que jurídica. As emendas impositivas não ameaçam o regime constitucional, mas reafirmam o papel do Parlamento na construção de uma política orçamentária responsiva, participativa e distributiva. O problema não está no instrumento, mas em sua regulação e execução.
O modelo do orçamento impositivo demanda aprimoramento, contido isso só ocorrerá com diálogo, transparência, planejamento e coordenação entre os Poderes. O que reforça a independência recíproca entre eles.
BRASIL. Senado Federal. Diário do Senado Federal, Brasília/DF. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/6967?sequencia=55. Acesso em 25/02/2026.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma Teoria Jurídica das Políticas Públicas
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RODRIGUES, Fernando. ACM consolida ruptura com FHC, sem novidades. Folha de São Paulo, 30/05/2001. Disponível no site: https://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u20600.shtml. Acesso em 25/02/2026.
GARGARELLA, Roberto. La derrota del derecho en América Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2020.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2022.
SOBREIRA, David; OLIVEIRA, Adeildo. Desmembrando o presidencialismo. JOTA, 07 jan. 2026. Disponível no site: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/desmembrando-o-presidencialismo Acesso em 25/02/2026.
VICTOR, Sergio Antônio. Presidencialismo de coalizão: Exame do atual sistema de governo brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2015
WELLER, Leonardo; LIMONGI, Fernando. Democracia negociada: política partidária no Brasil da Nova República. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2024.
[1] BRASIL. Senado Federal. Diário do Senado Federal, Brasília/DF. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/6967?sequencia=55. Acesso em 25/02/2026.
[2] RODRIGUES, Fernando. ACM consolida ruptura com FHC, sem novidades. Folha de São Paulo, 30/05/2001. Disponível no site: https://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u20600.shtml. Acesso em 25/02/2026.
[3] CLÈVE, Clèmerson. 20. Presidencialismo de Coalizão e Administração Pública In: CLÈVE, Clèmerson. Direito Constitucional Brasileiro: Organização do Estado e dos Poderes. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2022. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/direito-constitucional-brasileiro-organizacao-do-estado-e-dos-poderes/1440744486. Acesso em: 22 de Janeiro de 2026.
[4] BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma Teoria Jurídica das Políticas Públicas. 2013.
[5] GIACOMONI, James. Orçamento Público. 18ª ed., São Paulo: Atlas, 2022.
[6] SOBREIRA, David; OLIVEIRA, Adeildo. Desmembrando o presidencialismo. JOTA, 07 jan. 2026. Disponível no site: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/desmembrando-o-presidencialismo Acesso em 25/02/2026.
[7] WELLER, Leonardo; LIMONGI, Fernando. Democracia negociada: política partidária no Brasil da Nova República. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2024, p.66.
[8] GARGARELLA, Roberto. La derrota del derecho en América Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2020, p. 19.
[9] VICTOR, Sergio Antônio. Presidencialismo de coalizão: Exame do atual sistema de governo brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 75.
