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Emendas, corrupção e a emergência de uma agenda de controle
A recente decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Penal (AP) 2670, que condenou parlamentares por corrupção passiva na destinação de emendas, recoloca no centro do debate público um fenômeno que há algum tempo se afirma no sistema orçamentário brasileiro, marcado pela conversão de um instrumento legítimo de alocação de recursos em mecanismo de intermediação política do gasto público.
O julgamento não deve ser lido como um caso criminal isolado. Ele revela a transformação das emendas em moeda de troca em circuitos de barganha política e expõe a deterioração dos critérios de alocação do gasto público, na qual a função parlamentar passa a operar como meio de patrimonialização do investimento público.
Esse quadro não surge de forma dissociada de um processo mais amplo. Ao longo da última década, as emendas deixaram de ocupar posição marginal e passaram a assumir parcela relevante do gasto discricionário da União[1], alterando o arranjo em que a definição de prioridades resultava predominantemente do planejamento conduzido pelas pastas ministeriais. A mudança é também qualitativa, pois transfere a capacidade de definição do investimento público para uma arena movida por incentivos político-representativos, em detrimento de critérios de coordenação e racionalidade programática.
Com isso, o debate sobre emendas deixa de se limitar à oposição entre legitimidade política e suspeita moral. O que se altera é a escala e a posição dessas programações no orçamento, cuja crescente participação no espaço discricionário faz com que deixem de atuar como instrumento complementar e passem a influenciar diretamente a definição de prioridades. O resultado é a convivência de racionalidades distintas — a do planejamento estatal e a da destinação parlamentar — cuja tensão se manifesta na organização do investimento público.
Essa reconfiguração do processo orçamentário se traduz em quatro efeitos principais.
O primeiro é a fragmentação do investimento. A multiplicidade de emendas favorece intervenções localizadas, associadas a bases eleitorais e a demandas territoriais específicas, dispersando a alocação em iniciativas de pequena escala e comprometendo a concentração de esforços em projetos estruturantes, além de elevar os custos de gestão e reduzir a eficiência do investimento público.
O segundo incide sobre o planejamento. Programações definidas no âmbito parlamentar introduzem um vetor adicional de alocação que não se estrutura a partir dos ciclos ordinários das políticas públicas, exigindo reordenamento de prioridades e reorganização da carteira de investimentos.
O terceiro refere-se à coordenação. A ampliação de decisões descentralizadas dificulta a articulação entre políticas setoriais e compromete a atuação integrada das estruturas responsáveis pela implementação das políticas públicas.
O quarto — e mais relevante — diz respeito à transparência e à rastreabilidade. A complexidade dos fluxos de recursos amplia riscos de opacidade, dificultando a identificação dos responsáveis pelas indicações, o acompanhamento da execução e a avaliação dos resultados.
A relevância desse problema ganhou notoriedade com sua judicialização no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. O STF enfrentou o tema nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, ao tratar do regime das emendas de relator, e passou a analisar de forma mais direta a transparência e a rastreabilidade em ações como a ADPF 854 e as ADIs 7.688, 7.695 e 7.697, nas quais essas dimensões a condição de núcleo essencial do objeto das referidas ações diretas.
A decisão na AP 2670 deve ser compreendida como manifestação concreta desses problemas. Trata-se da primeira condenação criminal por desvios relacionados a emendas, indicando um padrão mais amplo de disfunções. Como destacou o ministro Flávio Dino, há dezenas de investigações em curso, o que reforça a percepção de um processo em expansão, marcado inclusive pela atuação de “atacadistas de emendas”[2].
A decisão revela uma dimensão extrema do problema, consubstanciada na possibilidade de instrumentalização das emendas como mecanismo de obtenção de vantagens indevidas.
A resposta institucional não pode se limitar ao campo penal, isso porque a responsabilização individual alcança manifestações já consumadas de disfunções estruturais, exigindo atuação dos órgãos de controle judicial e judicante sobre as condições que viabilizam essas práticas.
Nesse ponto é que se destaca a atuação do TCU como resposta estrutural à patologia revelada pelo STF.
Ao longo dos últimos anos, o TCU vem desenvolvendo uma agenda de controle voltada à análise dos efeitos concretos das emendas sobre a governança do investimento público, incorporando dimensões relacionadas ao planejamento, à coordenação, à priorização de recursos e à transparência da execução.
Essa atuação se materializa em diferentes frentes. Em deliberações sobre transferências especiais, o TCU enfrentou os desafios decorrentes da descentralização na execução dos recursos (Acórdão nº 518/2023-Plenário). Em fiscalizações de obras públicas, passou a considerar a relevância das emendas como fonte de financiamento e seus impactos sobre a seleção e execução de investimentos (Acórdão nº 2.207/2023-Plenário). Em análises do planejamento ministerial, identificou efeitos sobre previsibilidade orçamentária, priorização e coordenação das políticas públicas (Acórdão nº 2.451/2024-Plenário). Em auditorias sobre transparência e rastreabilidade, examinou a qualidade e disponibilidade das informações e os desafios de controle e responsabilização (Acórdãos nº 2.845/2025 e nº 1.416/2024-Plenário).
Essa agenda se insere em trajetória mais ampla de controle, na qual o TCU já apontava riscos de fragmentação do investimento e desalinhamento entre a alocação por emendas e o planejamento setorial, como demonstrado, entre outros, nos Acórdãos nº 544/2016, nº 1.163/2016, nº 344/2019, nº 2.704/2019 e nº 1.826/2022, todos do Plenário.
A evolução da jurisprudência do TCU revela um aprofundamento no exame das emendas, passando a ir além da verificação de irregularidades na execução do orçamento para incorporar a avaliação dos efeitos sistêmicos da alocação de recursos, tratando-as como elemento estruturante da governança orçamentária.
É a partir desse quadro que a condenação pelo STF não representa apenas um marco penal. Ela evidencia que a expansão das emendas produziu efeitos capazes de comprometer o funcionamento desse instrumento.
Isso não afasta sua legitimidade como instrumento parlamentar. Embora constituam uma expressão de escolhas próprias do regime democrático, sua utilização não se subtrai aos limites constitucionais. O controle exercido pelo STF e pelo TCU incide não sobre a decisão política em si, mas sobre as condições de sua realização à luz de exigências constitucionais relacionadas ao planejamento, à coordenação, à transparência e à rastreabilidade.
O espaço ocupado pelas emendas reconfigurou o sistema orçamentário e, assim, redefiniu o objeto do controle, impondo a consolidação de uma agenda de controle como exigência institucional.
[1] A evolução das emendas parlamentares mostra que esse instrumento passou a ocupar parcela significativa do orçamento discricionário da União. Entre 2014 e 2019, a média anual de recursos autorizados situava-se em aproximadamente R$ 12 bilhões. A partir de 2020, observa-se mudança de patamar, com média anual superior a R$ 35 bilhões entre 2020 e 2023, representando expansão superior a 195%, conforme indicado em análises sobre a execução orçamentária no período (INESC, 2025). Nos anos mais recentes, os valores alcançaram cerca de R$ 49,17 bilhões em 2024 (aproximadamente 27% das despesas discricionárias), cerca de R$ 50 bilhões em 2025 (Senado Federal, 2025) e aproximadamente R$ 61 bilhões em 2026 (Senado Federal, 2025), com participação próxima de 30% do espaço fiscal discricionário da União.
[2] O GLOBO. Dino prevê novas condenações por desvio de emendas em julgamento de deputados: “infelizmente haverá outros”. Rio de Janeiro, 17 mar. 2026. Disponível em: https://oglobo.globo.com/politica/noticia/2026/03/17/dino-preve-novas-condenacoes-por-desvio-de-emendas-em-julgamento-de-deputados-infelizmente-havera-outros.ghtml. Acesso em: 18 mar. 2026.
