Physical Address
304 North Cardinal St.
Dorchester Center, MA 02124
Da integridade à barganha: o desafio das emendas no orçamento público
O orçamento público constitui tema recorrente no debate institucional brasileiro, em razão dos efeitos que projeta sobre a concretização de direitos fundamentais e a implementação de políticas públicas. Enquanto instrumento estruturante do Estado democrático, a peça orçamentária deve refletir, em última instância, a alocação racional de recursos públicos voltada à realização de finalidades constitucionalmente definidas.
Em sintonia com essas premissas, a Constituição Federal de 1988, ao disciplinar o sistema orçamentário (Título VI, Capítulo II, Seção II), instituiu valores e parâmetros que conformam a atividade financeira do Estado e orientam a tomada de decisões alocativas. Nesse contexto também se inserem as emendas parlamentares, prerrogativa conferida ao Poder Legislativo pelo art. 166 do texto constitucional.
Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas
Ocorre que a competência para alocar recursos públicos incorpora significativa parcela de poder. Não por outra razão, em torno dessa prerrogativa gravita permanente tensão entre os Poderes da República. Não raro, o orçamento converte-se em locus de dissensões políticas, com impactos sobre a eficiência das políticas públicas e, por vezes, até mesmo um espaço para desvios e malversação de recursos públicos.
É o que se verifica em novo episódio, dessa vez submetido ao Supremo Tribunal Federal, na Ação Penal (AP) 2670. Por unanimidade, a Primeira Turma da Corte Suprema condenou, por corrupção passiva, sete acusados, dentre os quais três deputados federais, em razão da solicitação de vantagem indevida como contrapartida à destinação de recursos oriundos de emendas ao município de São José de Ribamar (MA). Conforme apurado, foi pago R$ 1,6 milhão em troca do envio de R$ 6,7 milhões em emendas parlamentares [1].
No caso, ficou evidenciada a correlação entre a conduta dos parlamentares, consistente na destinação de verbas públicas, e a solicitação da vantagem, caracterizando o desvio de finalidade na atuação parlamentar e o uso de emendas como ferramenta de intermediação ilícita, em subversão ao real propósito desse instituto no orçamento público.
O episódio ganhou simbologia especial por representar a primeira condenação criminal relacionada ao denominado “orçamento secreto”, caracterizado pelo uso de emendas de relator como via de acomodação de demandas parlamentares, sem indicação dos autores. Mais do que um caso isolado, a decisão projeta efeitos sobre a compreensão institucional do tema e prenuncia uma possível responsabilização de outros congressistas, diante da expressiva quantidade de inquéritos em curso, envolvendo contextos semelhantes [2].
A verdade, contudo, é que tal ocorrência não constitui desvio isolado no funcionamento do sistema orçamentário brasileiro. Ao contrário, revela padrão que tende a deslocar as emendas parlamentares de sua função institucional para uma lógica de apropriação política dos recursos públicos. Não foram poucos os casos de malversação de recursos associados à atuação de parlamentares na destinação das verbas, expondo fragilidades estruturais na instrumentalização do orçamento como meio de favorecimentos. Tudo a refletir resquícios de um patrimonialismo que evidentemente não pode mais ser tolerado.
Casos de notoriedade pública, desde a CPI do Orçamento (1994) e a CPI das Ambulâncias (2006), evidenciam um histórico de práticas deletérias ligadas ao mau uso das emendas parlamentares. Tentativas de contenção normativa no Congresso (como as Resoluções 2/1995, 1/2001 e 1/2006, e alterações posteriores) não obtiveram êxito substancial.
As emendas coletivas também não ficaram imunes, a notar das famigeradas “rachadinhas”. E, mais recentemente, além do mencionado “orçamento secreto”, outras questões vieram à tona, tendo como alvo as emendas individuais, que ganharam protagonismo com o regime de impositividade e a introdução das transferências especiais (“emendas pix”).
Duas distorções claras passaram a ser visualizadas a partir da absorção das emendas ao orçamento, na prática, como se integrassem uma espécie de “cota” do parlamentar: de um lado, a diminuta influência do Parlamento nas discussões orçamentárias estruturantes ao país, inversamente proporcional ao devotamento preferencial às suas emendas; de outro lado, a alocação de recursos realizada de forma eminentemente paroquial, geralmente destinados a interesses específicos dos redutos eleitorais [3]. É preciso, então, recuperar o sentido da participação parlamentar no orçamento público.
Vale lembrar que, no Brasil, a conformação institucional do processo orçamentário sempre refletiu oscilações do regime político, alternando momentos de concentração decisória no Poder Executivo (típicos de períodos autoritários), com fases de redemocratização (reforço às competências parlamentares). A Constituição de 1988 representou, nesse contexto, um marco na expansão das funções do Legislativo em âmbito financeiro, seja pela prerrogativa de emendar o orçamento (art. 166, § 3º), seja pela atuação da comissão mista permanente na apreciação da proposta orçamentária (art. 166, § 1º), além do reforço dos mecanismos de controle, tanto por meio das vedações constitucionais em matéria de despesa (art. 167) quanto pela ampliação das competências em sede de controle externo (art. 71).
O novo modelo prestigiou um arranjo constitucional no campo orçamentário fundado na lógica do compartilhamento cooperativo de competências entre Executivo e Legislativo, imprescindíveis a um orçamento equilibrado e funcional. Na prática, porém, não foi o que ocorreu. Instalou-se historicamente um modelo de orçamento autorizativo que corrompeu a formatação estabelecida na Constituição. Mais recentemente, por outro lado, foram introduzidas modificações no sistema orçamentário brasileiro, com o advento progressivo da garantia da execução obrigatória de parcelas do orçamento por meio das emendas.
A Emenda Constitucional 86/2015 inaugurou esse processo ao firmar a obrigatoriedade de execução das emendas individuais; a EC 100/2019 ampliou o regime de impositividade às emendas de bancada dos Estados e do Distrito Federal; a EC 105/2019, por sua vez, incluiu a possibilidade de transferências especiais aos entes subnacionais, independentemente da celebração de convênios ou de projetos específicos; e, ainda, a EC 126/2022 elevou o percentual das emendas impositivas à receita corrente liquida, dentre outras reformas que estabeleceram o regime impositivo das emendas parlamentares no Brasil [4].
A evolução normativa recente, entretanto, não eliminou as tensões estruturais do modelo. Ao contrário, a ampliação da impositividade, combinada com a persistência de déficits de transparência, intensificaram questionamentos acerca da integridade do sistema pátrio de orçamento público.
Nessa toada, a judicialização da matéria no Supremo Tribunal Federal, notadamente nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, bem como nas ADIs 7.688, 7.695 e 7.697, evidenciou preocupações relevantes quanto à rastreabilidade e conformidade das práticas orçamentárias recém adotadas. O impasse resultou na edição da Lei Complementar n. 210/2024, fruto de articulação institucional entre os Poderes, com o propósito de aprimorar as regras em relação às emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual.
A verdade é que nem a concentração decisória no Executivo, nem a hipertrofia fragmentária de emendas parlamentares produzem, isoladamente, um modelo orçamentário funcional. Entre a discricionariedade desmedida e a impositividade irrestrita, é necessário refletir um arranjo institucional que preserve a capacidade de planejamento estatal, assegure a transparência na alocação dos recursos e submeta a execução a critérios de racionalidade, controle e performance.
Em última análise, a legitimidade do uso dos recursos públicos reside na capacidade de produzir resultados efetivos na concretização dos objetivos constitucionais, o que exige uma conduta proba e orientada por critérios técnicos, além do compromisso institucional com a credibilidade do processo orçamentário.
[1] STF condena sete réus por desvio de emendas parlamentares destinadas a município do Maranhão. Portal STF, 19.03.2026. (https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-condena-sete-reus-por-desvio-de-emendas-parlamentares-destinadas-a-municipio-do-maranhao-2/)
[2] O que indica a primeira condenação de parlamentar por desvio de emendas. Veja. 22.03.2026. (https://veja.abril.com.br/politica/o-que-indica-a-primeira-condenacao-de-parlamentar-por-desvio-de-emendas/)
[3] CONTI, José Mauricio. Emendas ao orçamento e o desequilíbrio de poderes. Levando o direito financeiro a sério: a luta continua, 3. ed. São Paulo: Blucher, 2019. p. 219-222, cuja versão eletrônica gratuita pode ser obtida em: https://www.blucher.com.br/levando-o-direito-financeiro-a-serio-9788580394023.
[4] Sobre o tema da impositividade orçamentária no Brasil, remeto o leitor à obra de minha autoria: Orçamento Impositivo no Brasil: da ficção à realidade, cuja versão eletrônica gratuita pode ser obtida em: https://www.blucher.com.br/orcamento-impositivo-no-brasil-da-ficcao-a-realidade-9786555503609.
