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Arbitragens público-privadas e o regime de precatórios
O número de arbitragens envolvendo entes públicos tem crescido de forma expressiva. Pesquisa recentemente publicada pelo Canal Arbitragem e conduzida pela professora Selma Lemes[1], abrangendo as oito principais câmaras arbitrais em atividade no país, registrou alta de 45% no volume de novos casos com o Poder Público no biênio 2023-2024. As arbitragens público-privadas em processamento, segundo a pesquisa, atingiram o montante de R$ 101,5 bilhões em discussão, com valor médio de R$ 320 milhões por caso.
Os dados revelam que a participação do Estado na arbitragem não é mais episódica: é um fenômeno que tem se tornado cada vez mais frequente, marcado por disputas patrimoniais expressivas.
Esse crescimento traz consigo uma tensão que é, ao mesmo tempo, dogmática e prática. A arbitragem promete especialização e celeridade decisória. Porém, quando a condenação recai sobre a Fazenda Pública e assume forma pecuniária, a satisfação do crédito convive com condicionantes constitucionais e orçamentárias que não se apresentam no contencioso entre particulares.
Inevitável, assim, o questionamento: as sentenças arbitrais que impõem ao Poder Público a obrigação de pagar quantia certa devem submeter-se ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal[2], em igualdade de condições com as sentenças judiciais, ou haveria espaço para vias alternativas de satisfação direta?
A resposta, a nosso ver, é inequívoca: sim, o regime de precatórios se aplica. E a razão de fundo não é meramente processual, é constitucional.
O ponto de partida está na própria natureza da arbitragem. A atividade desenvolvida pelo árbitro, uma vez instituído o tribunal arbitral, não se esgota na dimensão contratual de sua origem. Há exercício de jurisdição. O árbitro é “juiz de fato e de direito” (art. 18 da Lei 9.307/1996), e a sentença arbitral, por determinação legal, produz entre as partes os mesmos efeitos da sentença judicial, constituindo título executivo (art. 31 da mesma lei; art. 515, VII, do CPC de 2015). Essa compreensão, aliás, é a que prevalece no Superior Tribunal de Justiça, que reconhece a natureza jurisdicional do instituto[3].
A equiparação legal de efeitos, contudo, não opera em mão única. Se a sentença arbitral goza da mesma força da sentença judicial para fins de exequibilidade, a consequência necessária é que se submeta aos mesmos limites quando o devedor é o Estado. A arbitragem substitui o juízo estatal na fase cognitiva, mas não rearranja o modo constitucionalmente imposto de satisfazer obrigações exigíveis contra o Poder Público.
O regime do art. 100 da Constituição não é simples técnica procedimental. Ele se conecta, de forma direta, a valores estruturantes do Estado de Direito. Ao exigir pagamento exclusivamente na ordem cronológica e ao proibir a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias, a Constituição projeta sobre a satisfação de condenações judiciais os princípios da impessoalidade e da igualdade entre credores. A lógica é clara: créditos de mesma natureza devem receber tratamento isonômico, sem preferências ad hoc, sem favorecimentos informais e sem atalhos seletivos.
Há, ainda, uma dimensão de legalidade orçamentária que não pode ser desprezada. O ciclo orçamentário brasileiro – estruturado, nos termos do art. 165 da Constituição[4], a partir do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual – distingue as despesas administrativas ordinárias das despesas decorrentes de decisões judiciais, as quais possuem rito próprio. A Constituição torna obrigatória a inclusão, no orçamento do ente devedor, da verba necessária ao pagamento dos precatórios apresentados dentro do marco temporal constitucional, com pagamento até o final do exercício seguinte. Trata-se de mecanismo que reconhece a exigibilidade do crédito e, ao mesmo tempo, impõe seu enquadramento no planejamento fiscal estatal.
Dessa premissa decorre que admitir um “corredor procedimental” próprio para condenações arbitrais, fora do regime de precatórios, significaria conferir aos credores arbitrais um tratamento privilegiado em relação aos credores judiciais, subvertendo a isonomia e a impessoalidade que o próprio dispositivo constitucional visa assegurar. A arbitragem não converte em disponível o que a Constituição conformou como limite de ordem pública.
É nesse contexto que se deve enfrentar a tentativa, percebida na prática arbitral recente[5], de antecipar o adimplemento com base em empenhos contratuais preexistentes. O argumento é o de que, havendo empenho vinculado ao contrato administrativo subjacente à disputa, estaria autorizado o pagamento direto, fora do regime de precatórios.
A tese não resiste a um exame mais detido. O empenho corresponde à reserva de dotação orçamentária para futura despesa contratual; a liquidação verifica o cumprimento das obrigações pactuadas; e o pagamento encerra a execução da despesa (cf. arts. 58 a 70 da Lei nº 4.320/1964). São etapas do ciclo administrativo de execução orçamentária, que não se confundem com o cumprimento de uma condenação jurisdicional. A liquidação da despesa é ato típico de administração financeira, reservado à Administração, não sendo passível de substituição pelo juiz ou pelo árbitro.
Quando sobrevém litígio e a controvérsia é resolvida por sentença (judicial ou arbitral), inaugura-se regime jurídico distinto: o do art. 100 da Constituição. A despesa deixa de percorrer o ciclo ordinário de empenho, liquidação e pagamento sob gestão do Executivo e passa a ser satisfeita por canal próprio, com dotações consignadas ao Judiciário, ordem cronológica e vedação à personalização de rubricas orçamentárias.
Utilizar o empenho originalmente vinculado ao contrato objeto da disputa arbitral como fonte de pagamento da condenação implicaria subversão da programação anual aprovada pelo Legislativo, ruptura da ordem cronológica entre credores e violação à legalidade orçamentária.
A posição encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. No ARE nº 1.523.321, o Tribunal assentou que o art. 100 da Constituição não excepciona condenações decorrentes de contratos administrativos, reformando decisão que havia determinado pagamento direto[6]. Em igual sentido, nos ED no RE nº 1.405.869 e no ARE nº 1.492.716, foram afastadas decisões que admitiam o pagamento direto com fundamento na existência de empenho[7].
A compreensão se reflete na regulamentação infralegal. No plano federal, o Decreto nº 10.025/2019, que dispõe sobre a arbitragem para dirimir litígios que envolvam a Administração Pública federal em setores específicos, estabelece que sentenças arbitrais condenatórias que imponham obrigação pecuniária à União ou às suas autarquias serão cumpridas por expedição de precatório ou RPV (art. 15, caput). Nos Estados, a mesma orientação é reproduzida: em São Paulo, pelo Decreto nº 64.356/2019 (art. 9º); no Rio de Janeiro, pelo Decreto nº 46.245/2018 (art. 15). No âmbito regulatório, a Resolução ANTT nº 5.845/2019 é explícita ao prever que quaisquer valores devidos pela agência em razão de condenação arbitral serão quitados por precatório (art. 19, § 3º).
Nada disso impede, vale registrar, a adoção de soluções negociadas que conduzam a prestações alternativas à indenização pecuniária, como mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro, nos termos do art. 15, § 2º, do Decreto nº 10.025/2019[8]. Essas vias operam em chave consensual e substitutiva, sem autorizar desembolso direto fora do sistema de requisições. São arranjos que evitam a formação de título executivo contendo obrigação de pagar quantia certa – circunstância que, esta sim, atrairia o regime dos precatórios.
Em última análise, o respeito ao regime constitucional de pagamento não é formalismo estéril. É garantia de legalidade orçamentária, governança de riscos fiscais e previsibilidade administrativa. E é precisamente por isso que confere legitimidade à própria arbitragem com o Poder Público, afastando a percepção de que ela poderia funcionar como burla ao sistema constitucional de responsabilidade financeira do Estado.
[1] Com o auxílio de Vera Cecília Monteiro de Barros e Bruno Hellmeister Lico Canal.
[2] “Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. […]”.
[3] AgInt no CC nº 212.007/SP, Relatora Ministra Nancy Andrighi, Segunda Seção, julgado em 8/10/2025, DJEN de 14/10/2025.
[4] “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. […]”.
[5] Vide, por exemplo, o Procedimento Arbitral CCI nº 26772/PFF/RLS, objeto de recente notícia no site da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (PGE-SP), em especial por nele ter sido proferida decisão que rejeitou a tese da dispensa do regime de precatórios com base em empenhos contratuais preexistentes. Disponível em: https://www.bibliotecajuridica.sp.gov.br/pge-sp-assegura-aplicacao-de-precatorios-em-arbitragem/. Acesso em: 14 mar. 2026.
[6] ARE n. 1.523.321/RJ, Relator Ministro Luiz Fux, decisão monocrática, julgado em 13/11/2024, DJe de 14/11/2024.
[7] RE ED nº 1.405.869/RO, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 21/11/2023, DJe de 23/11/2023; e ARE nº 1.492.716/RO, Relator Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática, julgado em 15/05/2024, DJe de 16/05/2024.
[8] “Art. 15. Na hipótese de sentença arbitral condenatória que imponha obrigação pecuniária à União ou às suas autarquias, inclusive relativa a custas e despesas com procedimento arbitral, o pagamento ocorrerá por meio da expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o caso. § 1º Na hipótese de que trata o caput, compete à parte vencedora iniciar o cumprimento da sentença perante o juízo competente. § 2º O disposto no caput não impede, desde que seja estabelecido acordo entre as partes, que o cumprimento da sentença arbitral ocorra por meio de: I – instrumentos previstos no contrato que substituam a indenização pecuniária, incluídos os mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro; II – compensação de haveres e deveres de natureza não tributária, incluídas as multas, nos termos do disposto no art. 30 da Lei nº 13.448, de 5 de junho de 2017; ou III – atribuição do pagamento a terceiro, nas hipóteses admitidas na legislação brasileira.”.
