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Aquisição de imóvel rural por estrangeiro e a correta interpretação da Constituição
De tempos em tempos o debate sobre a aquisição de imóveis rurais por sociedades estrangeiras volta à cena jurídica no Brasil.
Depois de quase uma década de tramitação, em 18.3.2026 o Supremo Tribunal Federal deu início ao julgamento da ADFP 342 e da ACO 2.463 nas quais se discute a constitucionalidade de restrições impostas pela Lei 5.709, de 1971, às empresas brasileiras, controladas por estrangeiros.
Para bem posicionar a questão, o artigo 1º da Lei 5.709/1971 estabelecia:
“Art. 1º – O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil só poderão adquirir imóvel rural na forma prevista nesta Lei.
- 1º – Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior”.
Àquela época, o legislador tinha por objetivo evitar que empresas brasileiras, controladas por estrangeiros, pudessem colocar em risco a soberania do país. A defesa de nosso vasto território rural se tornava medida importante.
Lembro ainda que a Lei das Sociedades Anônimas foi editada alguns anos depois, em 1976. Até então confundiam-se os conceitos de controle e de participação no capital social. Por isso a Lei 5.709/1971, equiparou a pessoa jurídica estrangeira (isto é, com sede e administração no exterior) à empresa brasileira na qual tivessem participação pessoas jurídicas constituídas no exterior.
Esse cenário foi radicalmente alterado com a promulgação da Constituição de 1988. Isso porque o texto constitucional proíbe, salvo casos específicos, o tratamento diferenciado a pessoas jurídicas brasileiras.
É fora de dúvida que o artigo 1º, § 1 da Lei 5.709/1971, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, por ser com ela incompatível. Lê-se no artigo 190:
“A lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional”.
O texto é claro e não rende margem a interpretação divergente. A lei só poderá limitar a aquisição e o arrendamento de propriedade rural por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras.
À toda evidência as empresas brasileiras, ainda que controladas ou que tenham participação de pessoas jurídicas estrangeiras em seu capital social não estão abarcadas pela [única] restrição imposta pela Constituição de 1988 para a aquisição ou o arrendamento de imóveis rurais.
Nesse sentido o quanto dispõe o artigo 1.126 do Código Civil:
“É nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração”.
Do mesmo modo o artigo 60 do Decreto-lei 2.627, de 26 de setembro de 1940 (não revogado nesse ponto pela Lei 6.404/1976), já estabelecia:
“São nacionais as sociedades organizadas na conformidade da lei brasileira e que têm no país a sede de sua administração”.
Essa a posição que tenho de há muito sustentado, em âmbito doutrinário (vide minha tese de titularidade na Faculdade de Direito da USP, A ordem econômica na Constituição de 1988, atualmente em sua 21ª edição, publicada no ano de 2024).
Refuto, de início, o novo entendimento apresentado pela AGU, no Parecer CGU-2008-RVJ, aprovado pelo presidente da República e publicado em 2010. Em suma, esse parecer, que assume caráter vinculante no âmbito da Administração Pública (artigo 40, § 1º da Lei Complementar 73/1973), procura sustentar que a Emenda Constitucional 6, de 1995, teria o condão de repristinar a vigência do artigo 1º, § 1º da Lei 5.709/1971.
O raciocínio é tão simples quanto equivocado: baseia-se na premissa de que, ao revogar o artigo 171 da Constituição de 1988, a EC 6/1995, teria reintegrado ao ordenamento jurídico a possiblidade de se fazer distinção entre empresa brasileira de capital nacional e empresa brasileira de capital estrangeiro.
Assim dispunha o artigo 171 para espancar qualquer dúvida que ainda possa surgir:
“Art. 171. São consideradas:
I – empresa brasileira a constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País;
II – empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em caráter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou de entidades de direito público interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o exercício, de fato e de direito, do poder decisório para gerir suas atividades.
- 1º. A lei poderá, em relação à empresa brasileira de capital nacional:
I – conceder proteção e benefícios especiais temporários para desenvolver atividades consideradas estratégicas para a defesa nacional ou imprescindíveis ao desenvolvimento do País;
II – estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindível ao desenvolvimento tecnológico nacional, entre outras condições e requisitos:
a) a exigência de que o controle referido no inciso II do caput se estenda às atividades tecnológicas da empresa, assim entendido o exercício, de fato e de direito, do poder decisório para desenvolver ou absorver tecnologia;
b) percentuais de participação, no capital, de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou entidades de direito público interno.
- 2º. Na aquisição de bens e serviços, o poder público dará tratamento preferencial, nos termos da lei, à empresa brasileira de capital nacional”.
Tenho afirmado (v. meu Por que tenho medo dos juízes, em sua 11ª edição, publicada em 2025] que assim como jamais se interpreta um texto normativo, mas sim o direito, não se interpretam textos normativos constitucionais isoladamente, mas sim a Constituição no seu todo. Não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços. A Constituição é uma totalidade.
A leitura isolada dos seus enunciados, como se portassem significados desprendidos desse todo, conduz a tropeços. Por isso as questões principais que envolvem essa matéria – recebimento ou não do artigo 1º, § 1º da Lei 5.709/1971, pela Constituição de 1988 e sua repristinação, ou não, em decorrência da Emenda Constitucional 6/1995 – hão de ser examinadas no quadro da totalidade normativa que a Constituição representa.
Interpretada como totalidade a “empresa estrangeira” mencionada pelo artigo 190 da Constituição era – ainda na vigência do seu artigo 171 – empresa que não fosse nem “empresa brasileira de capital nacional”, nem “empresa brasileira”. Daí que a revogação do artigo 171 importou em que essas duas últimas passem a ser simplesmente “empresa brasileira”.
Insisto: após essa revogação a “empresa estrangeira” mencionada pelo artigo 190 da Constituição é qualquer empresa que não seja brasileira, pouco importando seja ela de capital nacional ou não. Repito de modo enfático: pouco importando seja a empresa brasileira de capital nacional ou não.
Tanto é assim que a Exposição de Motivos que ensejou a Emenda Constitucional 6/1995, enfatizou:
“A proposta tenciona eliminar a distinção entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional e o tratamento preferencial concedida a esta última. Para tanto, firma-se o conceito de empresa brasileira como aquela constituída sob as leis brasileiras e com sede de administração no País”.
É certo que os artigos 171 e 190 coexistiam na redação originária da Constituição de 1988 resultando impossível se admita que uma empresa brasileira de capital não nacional possa ser tida, hoje, como “empresa estrangeira”.
Logo, e com a máxima devida vênia aos votos já proferidos no julgamento da ADPF e da ACO, que em breve deverá ser retomado, ao não fazer distinção entre empresa brasileira de capital nacional e empresa brasileira de capital estrangeiro, a Constituição de 1988 revogou o artigo 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971.
Essa a posição que a mesma AGU sustentou em duas oportunidades anteriores: em 1994, no Parecer GQ-22, que concluiu pela não recepção do artigo 1º, § 1º Lei 5.709/1971 e em 1998, ao ratificar essa conclusão no Parecer GQ-181, pontuando que a Emenda Constitucional 6/1995, ao revogar o artigo 171 da Constituição de 1988, estabelecendo a impossibilidade de distinção entre empresas brasileiras, independente da origem de seu capital social.
Destaco que o ordenamento brasileiro não prevê a possibilidade de repristinação automática de lei. Essa a correta – ou única – interpretação do artigo 2º, § 3º da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro:
“Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência”.
Para concluir há outro ponto igualmente relevante.
O STF, enquanto guardião da Constituição, não deveria se influenciar, ao tomar sua decisão sobre o tema, pelas instabilidades geopolíticas que hoje assolam o mundo.
O artigo 190 da Constituição de 1988 impôs limitações apenas à aquisição e/ou ao arrendamento de propriedade rural por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras. O legislador constitucional não fala de empresas brasileiras, controladas por estrangeiros.
Diante da equiparação advinda da Emenda Constitucional 6, com proibição expressa de tratamento diferenciado, não há base constitucional, sempre com a devida vênia, para sustentar pela validade das restrições constantes do parágrafo primeiro do artigo primeiro da Lei 5.709/1971. Mesmo porque, se tratando de empresa brasileira e, portanto, sujeita às leis brasileiras e ao controle de seus atos pela Administração Pública, inclusive o Poder Judiciário, o tratamento discriminatório que se pretende dar não faz sentido econômico ou jurídico.
