A natureza jurídica dos encargos legais e sua vinculação aos honorários de sucumbência

1. ENCARGOS LEGAIS: HISTÓRICO E NATUREZA JURÍDICA

O voto-vista da Exma. Min. Regina Helena Costa no REsp nº 1.521.999 – SP, traz lapidar
memorial da disciplina normativa do encargo legal, desde seu surgimento no
ordenamento jurídico pela Lei 4.439/64, que previu diferentes percentuais para
remunerar, à custa do executado, os Procuradores da Fazenda Nacional, na esfera
federal, até sua vigente regência, pela Lei n 13.327/16, ao regulamentar o art. 85, § 19,
do CPC/15, o qual dispõe sobre o direito ao percebimento de honorários sucumbenciais
pelos advogados públicos.

Basicamente, o histórico da sucessão de normas referentes ao encargo legal permite
afirmar que suas características variaram bastante.

Entretanto, em que pese a evolução pela qual passou o instituto, um atributo conduz
toda sua existência, qual seja: “remunerar procuradores dedicados à cobrança judicial
da dívida ativa” (nas exatas palavras da Ministra do STJ).

A saber, após o Decreto-Lei 1.025/69, editado sob égide do AI nº 5, diversas foram as
alterações que o encargo legal sofreu, porém a verdade é que, salvo em curto período,
entre 1979 e 1988, no qual a Ditadura Militar se apropriou da verba, desvirtuando-a,
conforme se dessume da Súmula 168 do antigo Tribunal Federal de Recursos (TFR),
sempre teve notável matiz remuneratório.

2. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DOS ADVOGADOS PÚBLICOS: TITULARIDADE E REGIME DE SUBSÍDIO

2.1 TITULARIDADE E NATUREZA

O Estatuto da OAB (Lei 8.906/94) estabelece que os honorários advocatícios —
inclusive de sucumbência — pertencem ao advogado, como direito autônomo.
Já o CPC/2015 reforça que os advogados públicos também são titulares dos honorários
de sucumbência (§ 19 do art. 85).

Doutrina e jurisprudência ainda consolidaram a natureza alimentar dos honorários —
essencial para a subsistência do profissional — e a autonomia patrimonial do advogado
em relação à parte, reconhecendo seu inegável caráter privado.

2.2 ADVOGADOS PÚBLICOS E REGIME DE SUBSÍDIO

O STF declarou constitucional o pagamento de honorários sucumbenciais aos
advogados públicos, desde que respeitado o limite remuneratório previsto no art. 37, XI,
da Constituição Federal. Essa verba privada, embora retributiva, não compromete o
regime de subsídio, desde que observados os limites legais.

A propósito, na ADI 6.053 ficou expressamente consignado que:

“A possibilidade de aplicação do dispositivo legal que prevê como direito dos
advogados os honorários de sucumbência também à advocacia pública está
intimamente relacionada ao princípio da eficiência, consagrado constitucionalmente
no artigo 37, pois dependente da natureza e qualidade dos serviços efetivamente
prestados. No modelo de remuneração por performance, em que se baseia a
sistemática dos honorários advocatícios (modelo este inclusive reconhecido como
uma boa prática pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE), quanto mais exitosa a atuação dos advogados públicos, mais
se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a coletividade”

O TCU, ao analisar a Lei 13.327/16, reafirmou que os honorários advocatícios
constituem modelo de remuneração por performance compatível com o subsídio,
visando à eficiência e submetido ao teto constitucional.

3. DESTINAÇÃO DOS ENCARGOS LEGAIS AOS ADVOGADOS PÚBLICOS

A Lei 13.327/2016, art. 30, dispõe que os honorários de sucumbência incluem, entre
outras verbas, até 75 % do encargo legal acrescido aos débitos inscritos em dívida ativa
da União, além de outros valores correlatos.

O legislador federal, portanto, estabeleceu o regime jurídico do encargo legal e sua
destinação ao Fundo dos Honorários, cuja distribuição aos advogados públicos é feita
por meio do Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA), operacionalizado
sob fiscalização da AGU.

Além disso, o TCU determinou que AGU e CCHA disponibilizem as informações sobre
arrecadações e repasses no Portal da Transparência e seus sítios institucionais,
reforçando transparência e a necessidade de prestação de contas.

4. IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO E BENEFÍCIOS PARA A SOCIEDADE

A titularidade dos encargos legais, enquanto honorários advocatícios, pertence aos
advogados públicos. Trata-se de verba de natureza privada e alimentar, que não se
encontra sujeita à disposição administrativa.

Assim, mera tentativa de redirecionar sua finalidade por lei ordinária ou ato
administrativo revela-se confisco inconstitucional, na medida em que violaria a isonomia
entre a advocacia pública e a advocacia privada, materialmente infringe a irredutibilidade
remuneratória (37, XV, da Constituição Federal) e, ainda, quebra o princípio da
segurança jurídica, no viés da estabilidade financeira e da dignidade do servidor público.

Honorários não se tratam, consequentemente, de prerrogativa meramente
administrativa, mas de direito do advogado dotado de proteção reforçada, sendo que a
vinculação dos encargos legais aos honorários advocatícios impede que o legislador
disponha livremente sobre sua destinação, sob pena de desvirtuar a essência do
instituto.

E mais: no caso da AGU, um dos pilares do Estado brasileiro, o fortalecimento e a
estabilização institucional catalisada pelos honorários se traduzem em números que
comprovam a eficiência do modelo “ganha-ganha”. Nos últimos cinco anos, foram R$
244,2 bilhões recuperados para a União. Em 2024, a PGFN obteve um recorde histórico
de R$ 61,3 bilhões recuperados da Dívida Ativa e evitou mais de R$ 700 bilhões em
perdas no contencioso. Além disso, parcela significativa dos honorários é investida
diretamente na estrutura da AGU, garantindo modernização e fortalecimento da
arrecadação.

Enfim, a autonomia da advocacia pública, cuja atuação técnica ao lado dos agentes
públicos permite que decisões estratégicas sobre as políticas caras à população sejam
tomadas com segurança jurídica e de forma efetiva, fortalecendo a democracia e a
governança, aliada ao modelo de honorários são vitais para a continuidade desses
resultados extraordinários, que impactam direta e positivamente a vida de cada cidadão
brasileiro.