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O que separa a política industrial que funciona da que fracassa
Relatório do Banco Mundial publicado em 17 de março recoloca a política industrial no centro do debate internacional e oferece uma referência útil para países que buscam alinhar estratégia de desenvolvimento econômico com restrições institucionais reais.
A partir de bases pragmáticas, o documento atualiza a abordagem do próprio Banco Mundial apresentada nos anos 1990 e propõe uma nova perspectiva: a política industrial deixa de ser pensada sem um receituário próprio e dependente da atuação exclusiva do mercado e passa a ser tratada como um problema de adequação entre objetivos, capacidades e contexto econômico.
Há portanto, um deslocamento da proposta de uma política industrial passiva para uma percepção de que a efetividade de tal política depende do alinhamento entre instrumentos públicos, capacidade estatal e características estruturais da economia.
No caso brasileiro, é preciso avaliar a trajetória recente que combina experiências relevantes de coordenação produtiva com períodos de descontinuidade e dispersão de instrumentos. Iniciativas como o BNDES no financiamento de longo prazo, a Embrapa na transformação da agroindústria e a atuação de algumas agências reguladoras demonstram que, quando há capacidade institucional e clareza de propósito, o Estado brasileiro é capaz de induzir ganhos de produtividade e estruturar mercados.
Por outro lado, a ausência de coordenação consistente entre instrumentos, a fragmentação decisória e a dificuldade de avaliação sistemática de políticas limitaram a escala e a persistência desses resultados.
Nesse contexto, há necessidade de redesenhar a política industrial no Brasil e organizá-la a partir de três dimensões estruturantes, também apresentadas no relatório citado: capacidade estatal, escala de mercado e responsabilidade fiscal.
Capacidade estatal como restrição e vetor
A literatura recente, em especial aquela inspirada na abordagem da tríplice hélice (Estado-mercado-academia), destaca o papel da coordenação entre atores. Esse arranjo, no entanto, depende diretamente da qualidade institucional do Estado.
A experiência brasileira mostra que políticas bem-sucedidas combinam desenho claro com capacidade de execução. A atuação da Embrapa na difusão tecnológica no campo e a estruturação de mercados regulados em setores como energia e telecomunicações evidenciam a importância de instituições capazes de planejar, implementar, monitorar e ajustar políticas ao longo do tempo.
Para além da formulação, a política industrial exige previsibilidade, monitoramento contínuo, avaliação de impacto e capacidade de aprendizado institucional. Esses elementos, portanto, são condições para que instrumentos públicos gerem resultados consistentes.
Uma política industrial eficaz organiza seus instrumentos a partir da capacidade administrativa disponível e fortalece, de forma incremental, os mecanismos de coordenação e execução.
Escala de mercado como ativo estratégico
O Brasil dispõe de um ativo relevante: um mercado interno de escala continental, com capacidade de sustentar cadeias produtivas densas e diversificadas. Esse atributo se manifesta de forma particularmente evidente na agroindústria, mas também em setores como saúde, mobilidade e energia.
A experiência nacional mostra que a escala, quando articulada com instrumentos adequados, permite ganhos de produtividade e difusão tecnológica. O uso de compras públicas no setor de saúde, por exemplo, já foi capaz de estimular a produção local e a incorporação de inovação em segmentos específicos.
O Estado exerce papel central como indutor de demanda e organizador de mercados, enquanto a academia contribui com conhecimento aplicado e o setor privado atua como principal vetor de execução e expansão. A articulação desses atores, orientada por objetivos claros, permite transformar escala em vantagem competitiva.
Nesse sentido, a política industrial ganha efetividade quando concentra esforços em cadeias com massa crítica existente – seja pela base produtiva instalada, seja pela relevância da demanda – e organiza instrumentos que ampliem a densidade dessas cadeias ao longo do tempo.
Responsabilidade fiscal como condição de credibilidade
A consistência fiscal é um elemento estruturante da política industrial. A experiência brasileira demonstra que previsibilidade macroeconômica é condição para a mobilização de investimento privado e para a sustentação de políticas públicas de longo prazo.
A relação entre risco fiscal e custo de financiamento afeta diretamente decisões de investimento, enquanto a restrição orçamentária impõe a necessidade de escolhas explícitas e priorização de instrumentos.
Nesse contexto, políticas industriais mais eficazes tendem a operar por meio de instrumentos que ampliam o impacto do gasto público, como garantias, compartilhamento de risco e mecanismos de indução de investimento, associados a sistemas contínuos de monitoramento e avaliação.
A credibilidade fiscal, portanto, não apenas viabiliza a política industrial, como orienta sua qualidade, ao exigir foco, seletividade e capacidade de mensuração de resultados.
Se a capacidade estatal define as condições de execução, a escala de mercado orienta as oportunidades de transformação e a responsabilidade fiscal estabelece os limites e incentivos para a ação pública, o desafio central passa a ser integrá-las em uma estratégia coerente.
Portanto, cabe ao Estado, primordialmente, o fortalecimento da governança da política industrial. Ao definir papéis, alinhar incentivos, estabelecer mecanismos de monitoramento e organizar a coordenação entre Estado, mercado e universidades, a governança transforma essas três dimensões em um sistema operativo de política industrial.
Trata-se, em última instância, de construir arranjos institucionais capazes de sustentar escolhas, garantir consistência ao longo do tempo e converter capacidade, escala e responsabilidade em desenvolvimento econômico efetivo.
