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O retrocesso da consensualidade
A transação tributária federal, desde sua regulamentação pela Lei 13.988/2020, consolidou-se como um dos mais relevantes instrumentos de autocomposição fiscal do país. Entre 2020 e 2025, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) recuperou cifras recordes — R$ 66,1bilhões apenas em 2025 —, evidenciando que a cultura da consensualidade produz resultados superiores ao modelo de cobrança contenciosa tradicional.
No âmbito da Receita Federal do Brasil (RFB), o contencioso administrativo também apresentou resultados importantes, embora menos expressivos que os números da PGFN. O Programa de Redução de Litigiosidade Fiscal (PRLF 2023) e o Litígio Zero 2024 demonstraram, com dados concretos, que a oferta de incentivos reais — especialmente o uso de créditos de prejuízo fiscal (PF) e base de cálculo negativa da CSLL (BCN) — era capaz de atrair até contribuintes com dívidas de alta e média perspectiva de recuperação (ratings A e B) para a mesa de negociação.
O ano de 2025, contudo, inaugurou um capítulo de retrocesso. A Portaria RFB n. 555/2025 e o Edital de Transação por Adesão n. 5/2025 suprimiram os principais incentivos que tornavam a transação atrativa para esse perfil de devedor. O resultado, confirmado pelos dados abertos do portal do Governo Federal[1], é alarmante: uma queda vertiginosa no número de acordos e no volume de contencioso resolvido.
O Brasil ostenta o maior estoque de litigiosidade tributária do mundo. Levantamento do INSPER de 2019[2] apontava R$ 5,44 trilhões em disputas tributárias — cerca de 75% do PIB à época. Desse total, a União concentrava R$ 3,82 trilhões, com o contencioso administrativo federal representando sozinho 15,9% do PIB, revelando a saturação das instâncias da RFB e do CARF.
Foi precisamente para enfrentar esse gargalo que a Medida Provisória n. 899/2019 — a “MP do Contribuinte Legal” — instituiu a transação tributária federal. A Exposição de Motivos é explícita: o objetivo transcende a arrecadação, visando a “redução de custos e correto tratamento dos contribuintes”, inclusive daqueles autuados pela complexidade da legislação que “permitia interpretação razoável em sentido contrário ao reputado como adequado pelo fisco”.
As Portarias RFB n. 208/2022 e 247/2022 inauguraram a transação no contencioso administrativo da RFB, permitindo o uso de PF e BCN por todos os contribuintes, independentemente do grau de recuperabilidade da dívida. Esse desenho normativo era estratégico: ao incluir devedores solventes, a RFB ampliava o alcance do instituto sem violar a regra do art. 11, II, da Lei n. 13.988/2020 — que restringe descontos a créditos irrecuperáveis —, pois substituía o desconto pelo diferimento e pela compensação com ativos fiscais.
O PRLF 2023, excluindo as transações de pequeno valor, celebrou 2.114 acordos, reduzindo R$ 20,8 bilhões em contencioso e gerando R$ 5,1 bilhões em arrecadação efetiva. Dentre esses, 230 acordos envolveram créditos de ratings A e B — apenas 5% do total —, mas responderam por 14% da arrecadação em espécie do programa, com R$ 782,3 milhões recolhidos.
O Litígio Zero 2024 aprofundou essa lógica. Dos 820 acordos celebrados, 302 (37%) envolveram créditos de alta ou média recuperabilidade, que foram responsáveis por 51,96% de toda a arrecadação em dinheiro do programa — R$ 830,3 milhões dos R$ 1,5 bilhão total. A evidência é inequívoca: embora minoritários em número, os devedores solventes são os maiores contribuintes financeiros da transação.
Entretanto, a Portaria RFB n. 555/2025, ao revogar a Portaria RFB n. 247/2022, promoveu uma inflexão paradigmática: migrou de um modelo de indução da consensualidade para um modelo com foco em créditos irrecuperáveis ou teses jurídicas específicas.
As mudanças centrais foram: 1) limitação drástica do uso de PF e BCN: o que antes permitia abatimentos de até 70% do saldo devedor via ativos fiscais passou a ser limitado a 30%, após entrada em espécie de 10% — sem descontos — do valor consolidado para créditos de difícil recuperação. Já para créditos de rating A e B, a supressão foi ainda mais severa: as condições tornaram-se economicamente inviáveis para o contribuinte solvente; 2) exigências patrimoniais mais rígidas: A concessão de prazo alongado de pagamento (120 meses) passou a exigir demonstração de insuficiência patrimonial rigorosa, inviabilizando a adesão de empresas com capacidade de pagamento comprovada; e 3) ausência de incentivos para ratings A e B: O edital não previu mecanismo alternativo para atrair esse perfil de devedor, apenas para demais débitos concede prazo de 84 meses para pagamento, ao contrário dos 60 meses do parcelamento ordinário—, mas veda uso de ativos fiscais em condições razoáveis. A mensagem normativa implícita é que esses contribuintes devem pagar integralmente, sem vantagem comparativa alguma em aderir à transação.
Os dados de 2025 confirmam o colapso do modelo. Os números do Edital n. 5/2025, excluindo as transações do contencioso de pequeno valor, são reveladores:
| Edital de Transação | PLRF 2023 | Litígio Zero 2024 | Edital n. 5/2025 |
| Número de acordos | 2.114 acordos | 820 | 85 |
| Contencioso reduzido | R$ 20,8 bilhões | R$ 3,8 bilhões | R$ 383,9 milhões |
| Total arrecadado | R$ 5,1 bilhões | R$ 1,5 bilhão | R$ 160,2 milhões |
Para os créditos de ratings A e B, o colapso é ainda mais pronunciado:
| Edital de Transação | PLRF 2023 | Litígio Zero 2024 | Edital n. 5/2025 |
| Número de acordos | 230 | 302 | 26 |
| Contencioso reduzido | R$ 1,4 bilhão | R$ 1,3 bilhão | R$ 33,1 milhões |
| Total arrecadado | R$ 782,3 milhões | R$ 830,3 milhões | R$ 33,1 milhões |
A queda de 302 acordos com devedores solventes em 2024 para apenas 26 em 2025 confirma que a política normativa da Portaria n. 555/2025 não apenas reduziu a eficácia arrecadatória, como produziu o efeito oposto ao pretendido: incentivou a manutenção do litígio.
A justificativa de que créditos de alta e média recuperabilidade devem aguardar editais temáticos de transação por teses — vinculados a “relevante e disseminada controvérsia jurídica” — não resiste ao exame empírico. O estoque de processos no CARF e nas DRJs é alimentado por uma miríade de casos que não se enquadram em grandes teses, mas que, em conjunto, represam bilhões em créditos e consomem recursos institucionais desproporcionais.
Ao condicionar a autocomposição à existência de um edital específico ou de uma tese disseminada, a Administração Tributária retira do contribuinte solvente a autonomia para regularizar seus débitos a qualquer tempo. Sem vantagem comparativa clara, o devedor de rating A ou B racionalmente opta por manter a disputa no contencioso, apostando em mudanças de jurisprudência ou simplesmente preservando seu caixa.
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O resultado sistêmico é perverso: sobrecarregam-se o CARF e as DRJs com processos que poderiam ter sido encerrados consensualmente; sacrifica-se a celeridade processual; e perde-se a maior fonte de arrecadação em espécie da transação por adesão.
Portanto, a trajetória da transação tributária no âmbito da RFB entre 2020 e 2025 revela um paradoxo institucional. O período de 2023-2024 demonstrou, com evidências empíricas robustas, que a oferta de incentivos reais para contribuintes solventes é financeiramente superior à política de exigência integral — tanto em volume arrecadado quanto em redução do estoque contencioso.
A Portaria RFB n. 555/2025 e o Edital n. 5/2025 ignoraram essa evidência e promoveram um fechamento normativo que esvaziou o instituto. O declínio de R$ 20,8 bilhões em contencioso resolvido em 2023 para R$ 383,9 milhões em 2025 não é acidente regulatório — é consequência direta da supressão dos incentivos que tornavam a transação economicamente racional para o contribuinte.
A transação tributária foi concebida não como mecanismo de exceção, mas como instrumento permanente de pacificação fiscal. Resgatá-la exige que a Administração Tributária ofereça canais perenes de negociação para todos os perfis de devedores, com incentivos proporcionais à realidade de cada caso. Só assim será possível desafogar o bilionário estoque de processos administrativos e alcançar o equilíbrio entre eficiência arrecadatória, segurança jurídica e pacificação dos conflitos tributários.
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[1] BRASIL. Governo Federal. Transações tributárias deferida na RFB. Acesso em: 18 de março de 2026.
[2] MESSIAS, Lorreine Silva; LONGO, Larissa Luzia; NOVO, Carla Mendes e VASCONCELOS, Breno Ferreira.
Martins. Contencioso tributário no Brasil: relatório 2020 – ano de referência 2019. INSPER, 2020. Acesso em: 24 de março de 2026.
