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Alta dos percentuais do Fundo de Orçamento Temporário ameaça investimentos no RJ
Há quase dez anos os contribuintes fluminenses convivem com mecanismos que condicionam a fruição de benefícios fiscais de ICMS ao pagamento de contrapartidas financeiras, criando uma espécie de pedágio. O que começou como uma medida excepcional, concebida em um contexto específico de grave crise fiscal que levou o Estado até mesmo a ingressar no regime de recuperação fiscal, acabou se consolidando como uma prática recorrente e progressivamente mais onerosa para empresas que estruturaram investimentos no Rio de Janeiro.
Foi nesse cenário que surgiu o Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal (FEEF), sucedido depois pelo Fundo Orçamentário Temporário (FOT), preservando a mesma lógica de condicionar a fruição de incentivos fiscais à realização de pagamentos mensais de 10% ao Estado, incidentes sobre a diferença entre o ICMS calculado sem o benefício fiscal e o montante efetivamente pago com ele.
Para piorar, no apagar das luzes do ano passado, foi editada a Lei Estadual 11.071/2025, dobrando o percentual de 10% para 20%, com aumentos escalonados que podem alcançar 60% em 2032, último ano de vigência do ICMS no contexto da transição para o novo sistema da reforma tributária do consumo. Mesmo para incentivos fiscais concedidos por prazo determinado e sob condição onerosa, a nova norma majorou a alíquota do FOT para 18,18%.
O único alívio é que essa lei estadual prevê exceções, as quais mantêm percentuais menos gravosos ou afastam o aumento em regimes específicos, entre outras hipóteses. Isso indica ao menos um esforço de calibragem legislativa. Esse é o caso da Lei nº 6.979/2015, voltada a estabelecimentos industriais instalados em determinados municípios, e a Lei e nº 8.960/2020, aplicável aos setores industrial e metalmecânico.
Ainda que com relevantes ressalvas, essas alterações não afastam a questão central: a instituição do FEEF/FOT viola o direito adquirido, quebra a confiança legítima e reconfigura o equilíbrio econômico originalmente considerado pelos investidores ao estruturarem suas operações.
Tanto o FEEF quanto o FOT foram apresentados como instrumentos excepcionais e temporários, mas o que se observa é sua consolidação como uma contrapartida quase que permanente imposta às empresas beneficiárias de incentivos fiscais concedidos pelo Estado. O resultado é o contraste entre o discurso de atração de investimentos e o progressivo endurecimento das condições econômicas originalmente consideradas.
É verdade que o STF já reconheceu a constitucionalidade do FEEF e do FOT em geral, mas, naquela ocasião, o Tribunal fez a devida ressalva de que (i) não estavam sendo julgadas as questões envolvendo benefícios onerosos concedidos por prazo determinado, que devem ser analisadas caso a caso e (ii) as balizas próprias do regime jurídico do ICMS, em especial o princípio da não cumulatividade e o direito ao crédito dele decorrente, também devem ser respeitadas.
Esse reconhecimento, contudo, não se confunde com uma autorização irrestrita e permanente para sucessivas alterações legislativas capazes de esvaziar a lógica econômica e jurídica dos incentivos fiscais concedidos pelo Estado em todo e qualquer caso. Essas e outras nuances do tema ainda deverão ser vistas ou mesmo revistas pelo Poder Judiciário.
Aliás, talvez inspirado no modelo criado pelo estado do Rio de Janeiro, o Governo Federal acabou fazendo praticamente o mesmo com os benefícios fiscais de sua alçada, como se vê na recém-editada Lei Complementar nº 224/2025, que também já é objeto de questionamento no STF.
Há, entretanto, um ponto em que a jurisprudência do STF sempre foi categórica: incentivos fiscais concedidos por prazo certo e condicionados ao cumprimento de obrigações onerosas não podem ser reduzidos ou revogados unilateralmente. Benefícios dessa natureza integram um regime jurídico próprio, protegido, cuja alteração compromete a confiança legítima depositada pelo contribuinte. Esses incentivos assumem, na prática, natureza contratual. De um lado, o Estado obtém investimentos, geração de empregos e compromissos operacionais e financeiros. De outro, o contribuinte estrutura suas decisões com base em determinada carga tributária reduzida.
A alteração das regras antes da data originalmente pactuada fragiliza o fundamento econômico que sustenta a tomada de decisões de longo prazo. Investimentos não costumam se deslocar por retórica, mas, por números. Essas empresas optaram por se instalar ou expandir suas operações no Rio de Janeiro justamente em razão da carga tributária reduzida proporcionada por incentivos fiscais de ICMS, partindo de um equilíbrio econômico-tributário específico.
Quando essa equação é desequilibrada no meio do caminho, a lógica que sustentou a escolha inicial não é mais a mesma e a decisão de permanecer no Estado passa a ser questionada. A previsibilidade e a estabilidade são elementos centrais para esse tipo de investimento.
Sustenta-se, por vezes, que esse debate perderia relevância em poucos anos, com a integral substituição do ICMS pelo IBS a partir de 2033. Essa leitura, contudo, é superficial. A redução ou mesmo a extinção do ICMS não deve exonerar o Estado dos compromissos antes assumidos por meio de incentivos fiscais concedidos por prazo certo e sob determinadas condições.
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Da mesma forma como o esvaziamento do benefício antes de 2033 é juridicamente sensível e foi tratado no arcabouço constitucional e legal da reforma tributária do consumo, a supressão do incentivo depois da extinção completa do ICMS pode e deve ser endereçada a fim de que seja totalmente preservada a segurança jurídica.
Tudo indica, portanto, que parte relevante dessa controvérsia, em especial no que se refere aos benefícios onerosos e por prazo determinado, tem grande potencial de litigiosidade e ainda deve ser vista ou revista pelo Poder Judiciário.
